【明報專訊】要解決貧窮問題，首先我們應檢討我們的社會保障制度。香港的社會保障制度是為了幫助社會上有經濟困難的人士，使他們能夠應付生活上基本的需要，所以我們稱它為最後的安全網，而其中最重要的計劃便是俗稱「綜援」的綜合社會保障援助計劃。綜援的財源來自稅收，所有申領人都要通過嚴格的資產審查。根據社會福利署數字，在2012年3月的受助人數是約44萬，其中15歲以下的佔17%（約7萬），60歲或以上佔42%（約19萬），其餘41%是年齡介乎於15至59歲的人士（約19萬）。雖然綜援在香港已經推行了很多年，但是針對它的政策研究是很少的，每年政府在綜援的開支多達200億，但它究竟有什麼問題，是否能夠達到它所預期的效果？其中最基本的一個問題是，有多少有需要援助的人士沒有得到綜援的幫助。
政策二十一受香港樂施會委託進行了一項研究，研究目的是要知道有資格領取綜援但未有領取的長者數目和他們的健康及生活情况。調查在2010年7至8月進行，訪問了來自6個地區（包括觀塘、屯門、深水埗、葵青、黃大仙和沙田）的541名長者，回應率是74%。研究發現有12.7%的受訪者（69名長者）有資格領取綜援但未有領取，而正領取綜援有16.9%（即91名長者）。照這個結果推算，估計全港有14萬多的長者有資格領取綜援但未有領取，但注意是次調查的誤差是2.8%（95% CI），所以有資格領取綜援但未有領取的長者可能只有約11萬或多達17萬。當然這個研究有它的限制，如樣本人數不多、抽樣不是全港性的，但這樣的研究可以提供一個非常重要的數據，這就是橫向目標效率（horizontal targeting efficiency）。
橫向目標效率的意思是有百分之幾有需要援助的人士沒有得到綜援的幫助。今次研究結果顯示有160名長者有資格領取綜援，其中只有91位正領取綜援。橫向的目標效率是大約六成（91÷160 x 100%），意即只有六成有資格領取綜援的長者已正接受綜援的幫助，另一方面即是說有四成（69÷160 x 100%）的長者有資格領取綜援但沒有這樣做。比較英國類似的社會保障計劃（income support）的80%，香港綜援的橫向的目標效率仍然有很大的改善空間。
可從簡化手續和加強宣傳入手
跟着第二個問題便是他們為什麼不申領綜援呢？外國的研究發現主要是有幾個因素令他們不申領綜援的。第一：申請時所需的氣力和所遇到麻煩，尤其是假如申請手續繁複。第二，是綜援負面印象（stigma effect）。根據心理學家Scott A. Kerr的分析，一個成功申領綜援的人必須具備下面的條件或者克服以下的障礙：他們相信自己有這樣的需要、知道綜援的存在、察覺自己合乎資格申請，並且認為申領的好處多於壞處。
當進一步分析有資格領取綜援但未有領取的長者，我們發現有80%根本無意申請綜援而只有20%有意申請或過去曾申請。無意申請綜援的長者中有大約一半（48%）覺得自己能夠應付日常生活開支，筆者相信這些長者會覺得自己沒有申領綜援的需要。當然客觀地從他們的收入判斷，他們是需要綜援的。至於對綜援的認知，只有8%的受訪長者從未聽聞綜援，所以我想這個不是大問題。無意申請綜援的長者中只有23%了解綜援的申請資格，但有七成認為申請手續複雜。意外地大多長者（87%）並不介意別人知道他們領取綜援，而這個結果可能是因為七至八成的受訪者認為申領綜援是市民應有的權利和提供綜援是政府對貧窮人士的責任。
總括來說，綜援並沒有幫助大約四成需要援助的長者。要增加綜援的橫向目標效率，大概可以從簡化手續和加強申請資格的宣傳入手。當然我們需要進行一個更大型的研究，研究對象包括所有年齡組別的市民，和更有系統地了解為什麼有些人有資格領取綜援但未有領取。繼而我們可以改善綜援的橫向目標效率，以致令更多有需要的人得到援助。
作者是香港大學社會工作及社會行政系副教授
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