馮可強﹕商討日與審議民主

【明報專訊】近兩月來，「佔領中環」成為傳媒報道和社會議論的熱門話題。最近，其發起人又宣布準備在6月 9日舉辦首場 「商討日」，期望有幾百人參加。


作者在這裏不打算討論「佔領中環」，但「商討日」的概念，源自「審議民主」理論。作者認為值得藉此把近10年來在世界愈來愈多地方試驗實踐的審議民主介紹給讀者，以引起更多人關注和討論， 更希望香港特區政府認真考慮採用審議民主理論的方法，以改善政策制訂時的公眾諮詢方式和過程。事實上，澳門特區政府曾在2011年12月4日委託一間顧問公司首次舉辦「商議日」，就是否修改《出版法》及《視聽廣播法》進行商議式民調。浙江溫嶺市近年來，就地區的財政預算舉行民眾參與的「懇談會」，也是參考審議民主的理論主張而進行的。


「審議民主」理論

針對代議政治缺點

「Deliberative Democracy」在內地和澳門都翻譯為「協商民主」，在香港有人譯為「慎思民主」， 在台灣則為「審議民主」； 作者認為台灣的譯法比較恰當。至於「Deliberation Day」， 「佔領中環」的發起人已公開說成是「商討日」，但正如雷鼎鳴教授和葉劉淑儀議員曾撰文指出，戴耀廷教授等對「商討日」的構思，與提倡審議民主的西方學者的原本主張，有相當的差異。故此筆者在本文採用「審議日」的譯法，以資分別。


審議民主理論是在近30年，一些西方政治學者針對代議政治的缺點而發展出來的。畢錫（Joseph Bessette）、費斯堅（James Fishkin）、納斯金（Robert Luskin）、高韓（Joshua Cohen）等學者認為，現今的代議民主制度，是一種精英式民主（elitist democracy），人民群眾除了在幾年一次的選舉時投票之外，平時很少機會參與民主政治的過程；而依賴代議士和政黨的結果是，在政治宣傳和傳媒非客觀報道的影響下，政客和政黨的形象宣傳較其政策主張更為重要，出位的sound bites與行為代替了論辯。無論是民意調查、公投、焦點小組討論、公眾諮詢等傳統方法，只反映了粗糙的公眾意見（raw public opinions），即民眾對有關議題未經深入了解和思考的意見，而調查結果更經常被政府或政黨為其本身利益所解釋和操弄；况且，政府或政黨通常採用這些方法來推銷其有傾向性的方案和主張，並與各有關持份者討價還價。結果是民眾與民主政治分割，產生疏離和無能為力之感，對民主參與失去興趣。


現今代議民主制度 精英式民主

倡議審議民主的學者並非否定代議政治，而是希望提高公民參與民主的程度和素質，以及增加公共政策制訂的正當性和有效性。公元前5至4世紀的希臘古典民主制度，會以抽籤方式選出幾百名公民在廣場集合一天或更多天商議公共事務，甚至是整年工作的500人委員會（Council of 500）。希臘民主結合了兩個元素——隨機抽樣和審議。審議民主學者正正是要在當今的民主實踐中恢復這兩項元素，而所採用的兩個主要機制為「審議式民意調查」（Deliberative Polling）和「審議日」（Deliberation Day）。費斯堅教授主持的史丹福大學審議民主中心（Center for Deliberative Democracy），多年來在世界各地推動審議民主的實踐不遺餘力，包括他親自作為上述的澳門個案的顧問。


為免讀者閱讀較枯燥的理論，作者現在就以澳門案例說明審議民主的特點。澳門政府委託的顧問公司首先就兩項法例的有關問題，以電腦輔助電話調查形式，隨機訪問了2,036位市民，另亦通過網絡和傳真方法隨機抽樣訪問了67位傳媒界人士。其後，在受訪者當中隨機選取並邀請到320位市民和30位傳媒工作者應允参與2011年12月4日的「商議日」（簡稱DP日，出席人數達八九成）。DP日之前，將一份提供各種有關主張和理據的「平衡簡介資料」派發給參與者 ；該資料由一個獨立的委員會參與製作，以確保均衡性、公平性和客觀性。DP日當天，參與者到場時先填寫第二次問卷 （到場調查），隨後參與小組討論和大組問答各兩場；各小組主持人受過訓練，以保證平等發言機會和理性的討論等。在DP日完結前，參與者填寫第三次問卷 （離場調查），以比較第二次問卷調查結果，分析他們在討論後的意見變化。傳媒工作者的專業組討論安排亦大致如此。


隨機抽樣和審議

澳門特區政府在參考了顧問公司的研究報告及業界等意見後，在2012年9月決定暫緩廣播法的修訂，出版法則只刪不增。對於這個案例的成效評估，作者缺乏了解，但澳門政府願意嘗試採用這種較新穎的民意諮詢方法，利用隨機抽樣組織公眾的「微社會」（a microcosm of the public），讓參與者在獲得較充足、平衡和準確的資訊後發表意見，以多元化的觀點考慮各種主張，進行理性和客觀的商議，而達至「精緻的公眾意見」（refined public opinions）。作者覺得這個做法，有利於提高民主參與的素質和公共政策制訂的水平。在DP日紀錄片中，參與者都紛紛表示自己學到很多東西，對有關政策增加了解，覺得能親自參加議政很有意義。


澳門、美國得州、浙江溫嶺市的例子

審議民主仿照古雅典民主，將政治平等與審議結合起來—— 所有人都有平等機會被抽中去參政議政。雅典在約2,400年後，於2006年6月的一個早上，在其一個近郊市鎮（Marousi），抽出160名市民通過審議選出一位新市長。美國得克薩斯州在舉辦了8次審議式民意調查後，贊成增加月費以支付開發使用風力和太陽能發電的人，由原本的52%人增至84%，得州因此能在2007年成為美國國內使用風力發電的領先州。浙江溫嶺市澤國鎮在2005年舉行第一次審議式民意調查，以挑選基礎建設的優先項目。溫嶺市這幾年在其轄下市鎮推廣「參與式預算」、「民主懇談會」等制度，決定年度公共財政預算的資源分配。無論是公務員制度、公共健康護理、學校教育、養老金、地區治安、勞工培訓等等領域和大大小小的議題，世界各地的各級政府紛紛實踐試驗審議民主的方法。


2007年10月12至14日，歐洲議會在布魯塞爾集合了來自27個歐盟國家的362名歐洲公民，舉行了全世界首次跨國式的審議式民意調查，商議歐盟的未來發展方向。


香港大學民意研究計劃曾在2009年及2011年，與史丹福大學審議民主中心在本港合辦名為「慎思民調」研習班和工作坊，對象為學者、非政府組織、政治團體、民意調查研究員、傳媒工作者及公務員。近幾年，香港電台又與香港大學民意研究計劃分別就申辦亞運、填補立法會議席空缺辦法、施政報告諮詢等議題，合辦「慎思辯論會」。今年5月5日，雙方又以「慎思2017年行政長官選舉辦法」為題，合辦「眾言堂」節目，用電話隨機抽樣邀請約100名市民出席；參加者在活動前先回答問卷，然後聆聽4位講者的討論及提問，再在節目末段回應同樣的問卷，所得數據用來了解參加者意見的變化。


港府完全有需要有條件發展審議民主

但以上的做法，似乎較多是兩個機構合辦一種節目，以及作為一種小型的實驗，而並非香港特區政府有意的行為。據報道，費斯堅教授在2011年6月，曾經來港為香港特區政府主持一個講座，有20多名官員出席，其後亦有跟進會議，但港府好像沒有進一步行動，反而鄰近的澳門政府更為主動創新。作者認為，香港政府完全有需要和有條件發展審議民主，以改善管治方法，並可在例如政制改革、標準工時、地區發展或施政等議題上正式實踐試驗。


作者為香港政策研究所董事暨名譽行政總裁

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