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【明報專訊】佔中期間「政治獻金」問題的餘波又再泛起並引發了頗多的爭議，但目前專門從公法學立場針對該問題所展開的論述尚不多見。其實，自近代立憲政治確認公民對公共權力的參與及監察是政體重要的合法性基礎，西方民主國家逐漸將政治捐獻視為公民政治權利的重要表現形式加以承認和保障以來，「如何規範政治捐獻行為」就一直是存在較多爭議的問題。而總的來說，隨着憲政理論和實踐的更新，憲法和法律基於政治捐獻自身的權利界限而為之劃定合理行為邊界，乃屬於普遍的發展趨勢。
立法規範政治捐獻是普遍現象
尤其是在「防禦型民主」（militant democracy）憲政理念興起之後，現代國家為維護自身的國家安全和公共利益，避免選舉政治過多地受到金權干擾，都不得不採取立法措施對政治捐獻進行合理的規限。如歐洲安全與合作組織為敦促其參與國完善本國的政治捐獻立法就曾專門訂定過一份具有指導性質的立法建議（Guidelines on Political Party Regulation），列出政治捐獻立法應涵括設置針對私人捐款的限制條件和數額上限、平衡私人捐款和公共資助、國家資助的使用限制、設置競選開支上限、要求增加政黨資助的透明度和財務報表的可信度、設置獨立監管機制和適當的違法制裁機制等內容。目前，英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》、新加坡《政治捐獻法令》、日本《政治資金規正法》等法例均就本國的政治捐獻事宜作了專門規範。
香港現行立法的不足及其完善建議
通過與境外個案進行對比考察，不難發現香港針對政治捐獻的規範性立法是不完備的，主要可概括為下述3個方面：立法的規範對象偏重於候選人而忽視政黨；立法的規範內容主要集中於選舉財務的開支方面，而忽視了對選舉財務的收入，尤其是收受政治捐獻行為本身的規範；立法初步建立起了針對候選人的公共資助機制，但該機制本身尚存在重大缺陷。在政治實踐經驗，隨着香港民主政治的發展由上述立法不足所導致的消極影響有日漸明顯的趨勢，如開篇所指佔中期間「政治獻金」問題就是最好的例證。筆者建議，在充分尊重及保障公民政治表達自由的前提下，香港應盡快有針對性地完善以下3個方面的立法。
（1）嚴格限制來源於國外的政治捐獻
早於2003年歐洲委員會部長理事會在其公布的有關防止政黨及選舉政治捐獻中腐敗行為的立法建議（Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec（2003）4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns ）中就曾明確指出「應明確限制、禁止或通過相關手段管控來自外國的政治捐獻」。其最主要目的就是要防止外國勢力通過捐贈、獻金等形式達至操控候選人或政黨的目的並進而干預本國（地區）的政治、危害本國（地區）的國家（地區）安全。以政治組織收受政治捐獻為例，香港作為直轄於中央政府的一個特殊「行政單元」，僅從法理上即可推知本地政治組織收受外國（包括我國台灣地區）政治捐獻的行為是應被禁止的，而實際上《基本法》第23條、《社團條例》第2條第1款等相關規定亦印證了上述推斷。當然，考慮到外國政治捐獻背景的複雜性以及立法的技術和執行層面存在的局限性，香港未來的立法應全面禁止本地候選人及政黨收受來源於國外的政治捐獻，以杜絕境外勢力通過政治捐獻的方式對本地選舉與政治進行干預的可能。
（2）加強對政黨財務的監管
現代民主政治的一個重要特徵是政黨在政治生活中的重要性愈來愈突顯，因此針對包括政黨財務在內的政黨行為進行合理有效規範就成為了法治社會建構的一項重要內容。以德國為例，德國《基本法》第21條和《政黨法》第23條均硬性地附加給政黨公開其財務收支及向政府部門提交財務報告的義務。具體到香港，筆者認為建立起專門針對政黨政治捐獻活動的規範架構既是本港民主政治邁向規範化發展的現實需要，也是完善本地區自身法律體系的規範需要。香港未來應盡快制訂針對政黨的財務監管相關立法，建立起政治捐獻及選舉經費申報制度，使政黨財務運作透明化，接受政府及大眾監督，以有效地抑制黑金政治及貪污舞弊的發生。
（3）完善選舉公共資助機制
由政府給予候選人或政黨的選舉活動以資金或服務等形式進行資助之專門機制的建立，能夠有效地使候選人和政黨免於因選舉經費匱乏而向金主乞援，並促進候選人之間、政黨之間的機會平等，確保公民之間能夠平等地影響和參與政治權力的運作。正是基於以上原因，美國從上世紀1970年代的選舉財政改革開始即於國內逐步建立起了針對選舉經費的公共資助機制，自1976年起公共資助便成為了美國總統選舉候選人選舉經費的主要組成部分。香港於2004年立法會選舉初步建立起了針對各候選人的財政資助計劃，但該計劃目前僅針對候選人而並未覆蓋到參選政黨，鑑於香港政黨目前的規模普遍較小且本地政黨政治尚處於發展階段，筆者建議香港特區未來可建立針對政黨的資助機制。相信該機制的建立一方面能夠滿足政黨發展的基本資金需求，另方面亦可以保證各政黨之間的利益均衡、促進香港本地政黨政治的良性發展。
延伸閱讀：黎沛文（2014），〈政治捐獻立法規範研究——以香港特別行政區為討論中心〉（載於《政治與法律》2014年第8期）
作者是深圳大學港澳基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員、法學博士
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立法規範政治捐獻是普遍現象
尤其是在「防禦型民主」（militant democracy）憲政理念興起之後，現代國家為維護自身的國家安全和公共利益，避免選舉政治過多地受到金權干擾，都不得不採取立法措施對政治捐獻進行合理的規限。如歐洲安全與合作組織為敦促其參與國完善本國的政治捐獻立法就曾專門訂定過一份具有指導性質的立法建議（Guidelines on Political Party Regulation），列出政治捐獻立法應涵括設置針對私人捐款的限制條件和數額上限、平衡私人捐款和公共資助、國家資助的使用限制、設置競選開支上限、要求增加政黨資助的透明度和財務報表的可信度、設置獨立監管機制和適當的違法制裁機制等內容。目前，英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》、新加坡《政治捐獻法令》、日本《政治資金規正法》等法例均就本國的政治捐獻事宜作了專門規範。
香港現行立法的不足及其完善建議
通過與境外個案進行對比考察，不難發現香港針對政治捐獻的規範性立法是不完備的，主要可概括為下述3個方面：立法的規範對象偏重於候選人而忽視政黨；立法的規範內容主要集中於選舉財務的開支方面，而忽視了對選舉財務的收入，尤其是收受政治捐獻行為本身的規範；立法初步建立起了針對候選人的公共資助機制，但該機制本身尚存在重大缺陷。在政治實踐經驗，隨着香港民主政治的發展由上述立法不足所導致的消極影響有日漸明顯的趨勢，如開篇所指佔中期間「政治獻金」問題就是最好的例證。筆者建議，在充分尊重及保障公民政治表達自由的前提下，香港應盡快有針對性地完善以下3個方面的立法。
（1）嚴格限制來源於國外的政治捐獻
早於2003年歐洲委員會部長理事會在其公布的有關防止政黨及選舉政治捐獻中腐敗行為的立法建議（Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec（2003）4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns ）中就曾明確指出「應明確限制、禁止或通過相關手段管控來自外國的政治捐獻」。其最主要目的就是要防止外國勢力通過捐贈、獻金等形式達至操控候選人或政黨的目的並進而干預本國（地區）的政治、危害本國（地區）的國家（地區）安全。以政治組織收受政治捐獻為例，香港作為直轄於中央政府的一個特殊「行政單元」，僅從法理上即可推知本地政治組織收受外國（包括我國台灣地區）政治捐獻的行為是應被禁止的，而實際上《基本法》第23條、《社團條例》第2條第1款等相關規定亦印證了上述推斷。當然，考慮到外國政治捐獻背景的複雜性以及立法的技術和執行層面存在的局限性，香港未來的立法應全面禁止本地候選人及政黨收受來源於國外的政治捐獻，以杜絕境外勢力通過政治捐獻的方式對本地選舉與政治進行干預的可能。
（2）加強對政黨財務的監管
現代民主政治的一個重要特徵是政黨在政治生活中的重要性愈來愈突顯，因此針對包括政黨財務在內的政黨行為進行合理有效規範就成為了法治社會建構的一項重要內容。以德國為例，德國《基本法》第21條和《政黨法》第23條均硬性地附加給政黨公開其財務收支及向政府部門提交財務報告的義務。具體到香港，筆者認為建立起專門針對政黨政治捐獻活動的規範架構既是本港民主政治邁向規範化發展的現實需要，也是完善本地區自身法律體系的規範需要。香港未來應盡快制訂針對政黨的財務監管相關立法，建立起政治捐獻及選舉經費申報制度，使政黨財務運作透明化，接受政府及大眾監督，以有效地抑制黑金政治及貪污舞弊的發生。
（3）完善選舉公共資助機制
由政府給予候選人或政黨的選舉活動以資金或服務等形式進行資助之專門機制的建立，能夠有效地使候選人和政黨免於因選舉經費匱乏而向金主乞援，並促進候選人之間、政黨之間的機會平等，確保公民之間能夠平等地影響和參與政治權力的運作。正是基於以上原因，美國從上世紀1970年代的選舉財政改革開始即於國內逐步建立起了針對選舉經費的公共資助機制，自1976年起公共資助便成為了美國總統選舉候選人選舉經費的主要組成部分。香港於2004年立法會選舉初步建立起了針對各候選人的財政資助計劃，但該計劃目前僅針對候選人而並未覆蓋到參選政黨，鑑於香港政黨目前的規模普遍較小且本地政黨政治尚處於發展階段，筆者建議香港特區未來可建立針對政黨的資助機制。相信該機制的建立一方面能夠滿足政黨發展的基本資金需求，另方面亦可以保證各政黨之間的利益均衡、促進香港本地政黨政治的良性發展。
延伸閱讀：黎沛文（2014），〈政治捐獻立法規範研究——以香港特別行政區為討論中心〉（載於《政治與法律》2014年第8期）
作者是深圳大學港澳基本法研究中心講師、北京港澳學人研究中心研究員、法學博士
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