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【明報專訊】近期，在圍繞香港中聯辦主任張曉明提出的香港政制之行政主導論的爭議中，香港泛民和部分法律界人士提出「三權分立說」。他們認為，「三權分立」是普通法的基本概念，在香港存在已久，在回歸前就已經實行；香港《基本法》雖未有寫明「三權分立」，但從相關條文的寫法和關聯看，「三權分立」的概念躍然紙上；甚至認為，終審法院在解釋基本法和做出判決時曾多次引用「權力分立」原則，一旦否定「三權分立」，相當於否定司法獨立。
筆者認為，香港並不存在「三權分立」。但在習慣於以普通法立場和法院視角看待基本法的香港社會中，香港政治體制「三權分立」的說法似是而非，具有一定的影響力和誤導效應，值得在理論和事實上細緻辨析，以正本清源。
香港政治體制「三權分立」似是而非
首先，「三權分立」實際上是嚴格的成文憲法概念，而非普通法概念。
從憲法思想史和立憲史的角度來看，「三權分立」是由18世紀法國思想家孟德斯鳩（Montesquieu）在17世紀英國思想家洛克的分權理論基礎上發展而來的。該理論成熟於孟德斯鳩的論著《論法的精神》，在制度上則成熟於美國的費城制憲。應該說，普通法上的分權理念只是「三權分立」的部分內涵，缺乏嚴格的成文憲法規定和權力等位元制衡結構。比如，參照美國，要想真正達到「三權分立」，行政、立法和司法機關不僅要憲制地位均等，而且還要各自行使一些其他機關的權力和職能。因此，「三權分立」從來不是也不可能由普通法所確立，否則作為普通法母國的英國早就是一個「三權分立」的國家了。
其二，普通法中的分權並非「三權分立」，「三權分立」也不是司法獨立的充分條件。
如上所述，普通法中的分權與「三權分立」的內涵明顯是不同的。「三權分立」是一種嚴格的政體原則，需要訴諸立法原意和憲制文本予以確定，是嚴格的立憲決斷的產物，不可能由法官以普通法方式解釋出來。而若法官硬性改變政體原則，則屬於司法違憲越權，即便在普通法之母國英國也是不允許的。但目前香港法學教育和司法判例中卻確實存在着將「權力分立」誤解並等同於「三權分立」的情况，出現了將「三權分立」概念理解泛化的現象。有不少人簡單地認為只要有立法、行政、司法3種權力就是「三權分立」。有人甚至還認為沒有「三權分立」就沒有司法獨立。若按此邏輯，英國等多個不實行「三權分立」的國家也就都沒有司法獨立了。
第三，不管是回歸前或回歸後，「三權分立」體制都未曾在香港落地。
有人認為回歸前香港實行的是「三權分立」，這實屬是一種誤解。從香港憲制史來看，港英時期的政治體制採用的是獨裁式的總督集權體制。港督是英王的代表，有權委任立法局和行政局，同時兼任兩局首腦，這種體制明顯背離民主和分權原則，帶有強烈的殖民主義色彩，何來「三權分立」之說？
又有人認為基本法雖未有寫明「三權分立」，但從相關條文的寫法和關聯可以看出，基本法想要確立的是「三權分立」體制。這種觀點明顯是歪曲了基本法的立法原意和文本規定。首先，從立法原意來看，香港政治體制的決定權應是基本法制定權的一部分，專屬於中央，因此要了解基本法對政治體制的立法原意就要先追問中央的立法意志。衆所周知，鄧小平先生在1987年4月16日會見香港基本法起草委員會草委時就講得非常清楚，香港的制度不能照搬西方的一套，他明確將不搞「三權分立」作為基本法起草有關規定時的一個重要指導思想。由此可知，「三權分立」是不可能作為基本法的立法原意的。
其次，從基本法的文本來看，基本法條文對自治範圍內的3個權力主體所作出的職權規定內容，不難發現，其對行政長官職權的權力配置，相對於其他兩種權力主體而言是有重大傾斜的。基本法第43條和第48條，則明確規定了特首的「雙首長」身分和「雙負責制」，這使得行政長官具有超然於三權之上的特殊憲制地位和憲制責任。因此，正如張曉明主任所指出的，基本法的相關條文所規定的其實是一種以行政長官為核心的行政主導體制，而不是「三權分立」制。當然，從歷史的角度來看，這種行政主導制並不同於回歸前獨裁式的總督制，而是在其基礎上進行改造，即吸納了原有政治體制中行之有效的成分，如行政主導、司法獨立等，廢棄了原有體制中的糟粕，如總督獨裁等，增加了民主和自治的元素，如確立了香港地方選舉特首和立法會的制度，而且給出了普選目標。香港政制中的立法權也只有在基本法之下才取得相對自主性和民主化，擺脫港英時期之諮詢機構的窘迫境地。香港司法更是在基本法下才真正擁有終審權。但行政首長兩側的立法權與司法權的基本法規定及其演化，絕不意味着香港政制就是「三權分立」，而是行政長官依然在政治體制中處於核心和樞紐地位。因此可稱為行政主導下的有限制衡體制。
誤讀「三權分立」
源於狹窄普通法自由主義觀
張曉明主任在說明「三權分立」對香港政治體制的適用性時指出，「三權分立」這種通常建立在主權國家完整權力形態基礎上的政治體制，地方政體不可能完全參照之。這實際上是說，香港自治範圍內的三權來自中央授予，其本身並非是完全獨立的權力，還要受到中央的監督。此外，特區除了橫向三權之外，還有縱向的中央權力。而為落實縱向權力調控香港事務，中央必然需要選擇其中某種權力作為主要樞紐，而從基本法的規定來看，行政主導和特首即服務於這一憲制目標，由此也導致了三權之間的不均等，行政長官具有在整個香港政制上的核心地位。
顯然，香港泛民議員和部分法律界人士的理解卻囿於傳統的狹窄的普通法自由主義的視角，無法真正從一國兩制的憲制高度認知和闡釋基本法，由此也暴露出香港司法憲政主義在學理與實踐上的局限性。而反對派對「三權分立」的熱情信守與追求，則反映了一種不切實際的政治浪漫主義。因為既然「三權分立」根據美國經驗只能通過成文憲法確立，那麽香港要實現「三權分立」就必須另類詮釋基本法，或置基本法不顧而訴諸「港獨」路線，重新「制憲」。顯然，只有跳出傳統局限，基於一國兩制的本位，以理性和容納心態解讀基本法，才是正道。
作者是中國法學會 一國兩制和基本法研究中心常務副主任、香港基本法澳門基本法研究會理事
筆者認為，香港並不存在「三權分立」。但在習慣於以普通法立場和法院視角看待基本法的香港社會中，香港政治體制「三權分立」的說法似是而非，具有一定的影響力和誤導效應，值得在理論和事實上細緻辨析，以正本清源。
香港政治體制「三權分立」似是而非
首先，「三權分立」實際上是嚴格的成文憲法概念，而非普通法概念。
從憲法思想史和立憲史的角度來看，「三權分立」是由18世紀法國思想家孟德斯鳩（Montesquieu）在17世紀英國思想家洛克的分權理論基礎上發展而來的。該理論成熟於孟德斯鳩的論著《論法的精神》，在制度上則成熟於美國的費城制憲。應該說，普通法上的分權理念只是「三權分立」的部分內涵，缺乏嚴格的成文憲法規定和權力等位元制衡結構。比如，參照美國，要想真正達到「三權分立」，行政、立法和司法機關不僅要憲制地位均等，而且還要各自行使一些其他機關的權力和職能。因此，「三權分立」從來不是也不可能由普通法所確立，否則作為普通法母國的英國早就是一個「三權分立」的國家了。
其二，普通法中的分權並非「三權分立」，「三權分立」也不是司法獨立的充分條件。
如上所述，普通法中的分權與「三權分立」的內涵明顯是不同的。「三權分立」是一種嚴格的政體原則，需要訴諸立法原意和憲制文本予以確定，是嚴格的立憲決斷的產物，不可能由法官以普通法方式解釋出來。而若法官硬性改變政體原則，則屬於司法違憲越權，即便在普通法之母國英國也是不允許的。但目前香港法學教育和司法判例中卻確實存在着將「權力分立」誤解並等同於「三權分立」的情况，出現了將「三權分立」概念理解泛化的現象。有不少人簡單地認為只要有立法、行政、司法3種權力就是「三權分立」。有人甚至還認為沒有「三權分立」就沒有司法獨立。若按此邏輯，英國等多個不實行「三權分立」的國家也就都沒有司法獨立了。
第三，不管是回歸前或回歸後，「三權分立」體制都未曾在香港落地。
有人認為回歸前香港實行的是「三權分立」，這實屬是一種誤解。從香港憲制史來看，港英時期的政治體制採用的是獨裁式的總督集權體制。港督是英王的代表，有權委任立法局和行政局，同時兼任兩局首腦，這種體制明顯背離民主和分權原則，帶有強烈的殖民主義色彩，何來「三權分立」之說？
又有人認為基本法雖未有寫明「三權分立」，但從相關條文的寫法和關聯可以看出，基本法想要確立的是「三權分立」體制。這種觀點明顯是歪曲了基本法的立法原意和文本規定。首先，從立法原意來看，香港政治體制的決定權應是基本法制定權的一部分，專屬於中央，因此要了解基本法對政治體制的立法原意就要先追問中央的立法意志。衆所周知，鄧小平先生在1987年4月16日會見香港基本法起草委員會草委時就講得非常清楚，香港的制度不能照搬西方的一套，他明確將不搞「三權分立」作為基本法起草有關規定時的一個重要指導思想。由此可知，「三權分立」是不可能作為基本法的立法原意的。
其次，從基本法的文本來看，基本法條文對自治範圍內的3個權力主體所作出的職權規定內容，不難發現，其對行政長官職權的權力配置，相對於其他兩種權力主體而言是有重大傾斜的。基本法第43條和第48條，則明確規定了特首的「雙首長」身分和「雙負責制」，這使得行政長官具有超然於三權之上的特殊憲制地位和憲制責任。因此，正如張曉明主任所指出的，基本法的相關條文所規定的其實是一種以行政長官為核心的行政主導體制，而不是「三權分立」制。當然，從歷史的角度來看，這種行政主導制並不同於回歸前獨裁式的總督制，而是在其基礎上進行改造，即吸納了原有政治體制中行之有效的成分，如行政主導、司法獨立等，廢棄了原有體制中的糟粕，如總督獨裁等，增加了民主和自治的元素，如確立了香港地方選舉特首和立法會的制度，而且給出了普選目標。香港政制中的立法權也只有在基本法之下才取得相對自主性和民主化，擺脫港英時期之諮詢機構的窘迫境地。香港司法更是在基本法下才真正擁有終審權。但行政首長兩側的立法權與司法權的基本法規定及其演化，絕不意味着香港政制就是「三權分立」，而是行政長官依然在政治體制中處於核心和樞紐地位。因此可稱為行政主導下的有限制衡體制。
誤讀「三權分立」
源於狹窄普通法自由主義觀
張曉明主任在說明「三權分立」對香港政治體制的適用性時指出，「三權分立」這種通常建立在主權國家完整權力形態基礎上的政治體制，地方政體不可能完全參照之。這實際上是說，香港自治範圍內的三權來自中央授予，其本身並非是完全獨立的權力，還要受到中央的監督。此外，特區除了橫向三權之外，還有縱向的中央權力。而為落實縱向權力調控香港事務，中央必然需要選擇其中某種權力作為主要樞紐，而從基本法的規定來看，行政主導和特首即服務於這一憲制目標，由此也導致了三權之間的不均等，行政長官具有在整個香港政制上的核心地位。
顯然，香港泛民議員和部分法律界人士的理解卻囿於傳統的狹窄的普通法自由主義的視角，無法真正從一國兩制的憲制高度認知和闡釋基本法，由此也暴露出香港司法憲政主義在學理與實踐上的局限性。而反對派對「三權分立」的熱情信守與追求，則反映了一種不切實際的政治浪漫主義。因為既然「三權分立」根據美國經驗只能通過成文憲法確立，那麽香港要實現「三權分立」就必須另類詮釋基本法，或置基本法不顧而訴諸「港獨」路線，重新「制憲」。顯然，只有跳出傳統局限，基於一國兩制的本位，以理性和容納心態解讀基本法，才是正道。
作者是中國法學會 一國兩制和基本法研究中心常務副主任、香港基本法澳門基本法研究會理事
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