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【明報專訊】近年大型基建超支嚴重且有惡化趨勢。隨着開支不斷上升，負責基建開支的基本工程儲備基金開始扭轉多年盈利，上個財政年度已開始錄得75.7億虧蝕（註1），令人在每年財政盈餘豐厚的情况下，都要開始擔心香港公共財政是否可以持續穩健。
現時機場三跑工程的千億融資，固然明顯為了繞過立法會監督而要部分舉債，但如果我們先將發展需要及環境影響存而不論，單純從政府的角度來看，或許這種財政安排才是「正路」的：與其再加重政府不斷超支的基建工程開支數字，倒不如將基建的發展成本轉嫁給市民及「使用者」吧。西九文化區亦然：公帑超額用盡了，第三期工程還未有錢，就不如注地給管理局與私人發展商合作發展來「填氹」吧。這種基建開支向市民及城市資源開刀的新思維，讓我們不得不反思現時大型基建工程中的公共財政設計，究竟是應使得使，還是基建成癮，無法自拔。
基建資本旋轉門
仍有許多市民不知道，自1982年開始，香港土地相關的收益都會撥入一個名為「基本工程儲備基金」（Capital Works Reserve Fund，下稱基金）的特別帳戶內，作為「非經常性收入」。帳目規定，基金主要用於發展基本工程建設，民生事務開支則由「一般收入帳目」（General Revenue Account）支付，兩個帳目獨立運作。基金規定如果有「不需用的款項的結餘」，才能撥入後者內（註2）。社會普遍認為賣地收入一直是用於支持政府各方面的社會開支，這恐怕是個美麗的誤會。
我們在數年前的研究報告曾經指出過，這種財政安排將會導致香港城市發展出現一個「基建資本旋轉門」的現象：每年數百億的土地收入投放於基建發展中，帶來的賣地收入又會先再度投資在基建，基建又令土地升值促進賣地收益，周而復始。這種財政安排將會導致「為花費而興建」的財政思維邏輯（註3），有餘錢才考慮非經常性的放於民生事務上，如教育、醫療及福利等，對公共財政用於服務市民真實需要的原則構成潛在危害。
以土地資源為代價
大型基建的驚人超支能夠維持下去，是以不斷出售香港珍貴的土地資源作代價的。過去5個財政年度，基金的收入維持在每年600至800億，同期用於基建的開支在相若水平（註4），達致收支平衡。而在2014/15年度，基金的結餘只有約700億，最多只能維持約一年的開支；截至去年3月，尚未支付的基本工程承擔額已達3400億元（註5），預期隨着基建不斷超支以及各項基建相繼獲批而繼續攀升。
實際上，基建工程橫跨年份可達十數年，若出現經濟逆轉，政府卻不能停止「找數」。翻查資料（註6），金融海嘯期間，賣地收入只有現在的約三分之一，資本旋轉門的斷裂是有可能的。最壞情况是政府要犧牲基本社會服務，甚至借貸資助基建開支，而觀乎機場三跑的融資方式，或許今天已經由推算成為了現實。
在這種財政思維下，大型基建因眾多原因不能「爛尾」，必須為資本旋轉門尋找資金填補。唯一較直接的政策工具就是覓地、賣地給私人發展商，形成了一種脫離實際市民需要出發的劣質土地開發局面；覓地困難時就填海造地，而無視香港社會是否真的需要填海造地，亦不再重視經過土地發展需求的精確評估。這些盲目的土地開發項目現在比比皆是，在此不贅，反而背後推動着這種盲目犧牲土地資源與開發土地的旋轉門運作，令特區政府陷入基建成癮及為此不斷開發土地的境地，則不可不察。
回歸前，港英政府提出千億「玫瑰園計劃」的十大基建工程，曾被中方批評為借基建工程進行資源掠奪，判給英資公司自肥，耗盡餘下的財政預算。到今天，特區政府卻照辦煮碗推動大型基建，開支更比過往多數倍，源自於保留了基本工程儲備基金的分帳制度設計，賦予了特區政府源源不絕的賣地收益作為基建工程的財政後盾。
公共財政急須戒除毒癮
如果這個財政制度本來是用來服務對庫房的資源掠奪，缺陷已在今天的基建狂潮中顯露無遺，那今天的公共財政的設計又為何並不須談「去殖民化」，戒除毒癮，將土地收益還給市民真正所需？
註1：2015年財政預算案
註2：2015年基本工程儲備基金備忘錄，http://www.budget.gov.hk/2015/chi/pdf/c-cwrf-2.pdf
註3：概念出自本土研究社的研究報告：《不是土地供應：香港土地問題的迷思與真象》（2013）
註4：同註2
註5：立法會書面答問，http://www.info.gov.hk/gia/general/201504/15/P201504150294.htm
註6：近年財政預算案
作者是本土研究社成員
現時機場三跑工程的千億融資，固然明顯為了繞過立法會監督而要部分舉債，但如果我們先將發展需要及環境影響存而不論，單純從政府的角度來看，或許這種財政安排才是「正路」的：與其再加重政府不斷超支的基建工程開支數字，倒不如將基建的發展成本轉嫁給市民及「使用者」吧。西九文化區亦然：公帑超額用盡了，第三期工程還未有錢，就不如注地給管理局與私人發展商合作發展來「填氹」吧。這種基建開支向市民及城市資源開刀的新思維，讓我們不得不反思現時大型基建工程中的公共財政設計，究竟是應使得使，還是基建成癮，無法自拔。
基建資本旋轉門
仍有許多市民不知道，自1982年開始，香港土地相關的收益都會撥入一個名為「基本工程儲備基金」（Capital Works Reserve Fund，下稱基金）的特別帳戶內，作為「非經常性收入」。帳目規定，基金主要用於發展基本工程建設，民生事務開支則由「一般收入帳目」（General Revenue Account）支付，兩個帳目獨立運作。基金規定如果有「不需用的款項的結餘」，才能撥入後者內（註2）。社會普遍認為賣地收入一直是用於支持政府各方面的社會開支，這恐怕是個美麗的誤會。
我們在數年前的研究報告曾經指出過，這種財政安排將會導致香港城市發展出現一個「基建資本旋轉門」的現象：每年數百億的土地收入投放於基建發展中，帶來的賣地收入又會先再度投資在基建，基建又令土地升值促進賣地收益，周而復始。這種財政安排將會導致「為花費而興建」的財政思維邏輯（註3），有餘錢才考慮非經常性的放於民生事務上，如教育、醫療及福利等，對公共財政用於服務市民真實需要的原則構成潛在危害。
以土地資源為代價
大型基建的驚人超支能夠維持下去，是以不斷出售香港珍貴的土地資源作代價的。過去5個財政年度，基金的收入維持在每年600至800億，同期用於基建的開支在相若水平（註4），達致收支平衡。而在2014/15年度，基金的結餘只有約700億，最多只能維持約一年的開支；截至去年3月，尚未支付的基本工程承擔額已達3400億元（註5），預期隨着基建不斷超支以及各項基建相繼獲批而繼續攀升。
實際上，基建工程橫跨年份可達十數年，若出現經濟逆轉，政府卻不能停止「找數」。翻查資料（註6），金融海嘯期間，賣地收入只有現在的約三分之一，資本旋轉門的斷裂是有可能的。最壞情况是政府要犧牲基本社會服務，甚至借貸資助基建開支，而觀乎機場三跑的融資方式，或許今天已經由推算成為了現實。
在這種財政思維下，大型基建因眾多原因不能「爛尾」，必須為資本旋轉門尋找資金填補。唯一較直接的政策工具就是覓地、賣地給私人發展商，形成了一種脫離實際市民需要出發的劣質土地開發局面；覓地困難時就填海造地，而無視香港社會是否真的需要填海造地，亦不再重視經過土地發展需求的精確評估。這些盲目的土地開發項目現在比比皆是，在此不贅，反而背後推動着這種盲目犧牲土地資源與開發土地的旋轉門運作，令特區政府陷入基建成癮及為此不斷開發土地的境地，則不可不察。
回歸前，港英政府提出千億「玫瑰園計劃」的十大基建工程，曾被中方批評為借基建工程進行資源掠奪，判給英資公司自肥，耗盡餘下的財政預算。到今天，特區政府卻照辦煮碗推動大型基建，開支更比過往多數倍，源自於保留了基本工程儲備基金的分帳制度設計，賦予了特區政府源源不絕的賣地收益作為基建工程的財政後盾。
公共財政急須戒除毒癮
如果這個財政制度本來是用來服務對庫房的資源掠奪，缺陷已在今天的基建狂潮中顯露無遺，那今天的公共財政的設計又為何並不須談「去殖民化」，戒除毒癮，將土地收益還給市民真正所需？
註1：2015年財政預算案
註2：2015年基本工程儲備基金備忘錄，http://www.budget.gov.hk/2015/chi/pdf/c-cwrf-2.pdf
註3：概念出自本土研究社的研究報告：《不是土地供應：香港土地問題的迷思與真象》（2013）
註4：同註2
註5：立法會書面答問，http://www.info.gov.hk/gia/general/201504/15/P201504150294.htm
註6：近年財政預算案
作者是本土研究社成員
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