陳啟明﹕最低工資保障問題，未解決！

【明報專訊】最低工資委員會資方與勞方成員達成共識，建議來年把最低工資水平提升至時薪30元。社會輿論的初步反應是主要持份者繼續各執一詞，近日反對意見已聲沉影寂，如無意外，特區政府會順水推舟，接受建議的調整幅度。這個影響過百萬基層工人市民的敏感議題在有限的爭議聲中得以理性和諧解決，相信會被視為新一屆領導班子的首項重大政績。


可是，前途仍充滿暗湧，因為數年前仍是行政會議召集人的梁振英曾具名表示「法定最低工資的根本目的，是為了紓解在職貧窮」，又認為「經濟發展起來，不同階層的人，包括基層工人，都應該或多或少分享到經濟發展的好處」（梁振英：〈最低工資〉，《明報》筆陣，2011年5月6日）。梁振英現在貴為特首，自然令市民產生合理期望，希望他不要受制於商界，透過調升最低工資水平改善在職貧窮問題。


體制局限導致增幅建議保守

最低工資時薪由28元增至30元，增幅為7.1%，關注勞方權益人士認為甚至無法抵消通脹。有關調升幅度溫和保守，其實是制度使然。最低工資委員會受制於特區政府所賦予的職責，既要盡量減少低薪職位流失，又要維持香港的經濟發展及競爭力，委員們隨時會負上容許過高工資增幅破壞經濟發展的惡名，責任何其沉重，明乎此，自然難以期望他們會定出較大的加幅。


另一對增幅造成負面影響的是兩年一檢機制。經濟預測牽涉很多假設，時間愈長，主觀因素的影響愈大。金融海嘯的陰霾、歐債危機、內地經濟增長減速等因素本來已導致預測傾向悲觀，現在還要預測兩年後的狀况，最保險的做法是採用更悲觀負面的估算，影響所及，選擇工資增幅時保守意見自然佔盡上風。


僱員報酬落後於經濟增長

從較宏觀的角度而言，基層工資過低所反映的其實是本港勞動報酬分配不公的問題，是生產成本結構與回報分配機制失衡的問題，這可從大部分受薪基層沒有公平分享到經濟發展的成果得到明證。


現任特首對有關情况深有體會，他在前述文章中指出：「長期以來，香港的經濟有一定增長，但大批的基層工人收入下跌。1996年至2006年的10年間，香港的人均GDP實質增長34%，但工作收入最低的三成工作人口，也就是100萬工人，工作收入不升反跌，這就是我多次說的：『香港貧窮問題的本質，不僅是人比人不如人，而是自己比自己，一年不如一年。』」


更新後的數字顯示，整體勞工基層收入的增長落後於經濟發展的情况在過去幾年並無改善。以2010年固定價格計算，2001至2010年間每個就業人口的平均本地生產總值由36.9萬元增至51.2萬元，增幅達38.8%，同期僱員平均報酬的增長只有12.2%。


實際工資資料能提供更具體的圖像。以2011年固定價格計算，全港工作人口工資中位數較10年前不升反跌，每月實質工資由2001年的12,300元減至12,000元，若把全港工作人口分為十等分組別，竟然有6個組別，也就是近200萬僱員的實質工資有所減少，每月工資收入減幅由230到810元不等。在低收入階層中唯一例外的是第二組別，原因是去年開始實行最低工資制度，基層工人的薪金因而有所增加（參看附表）。


這次2元的加幅對未來的加薪前景帶來隱憂，原因跟所有僱員（不包括政府僱員和《最低工資條例》所豁免的實習學員、工作經驗學員和留宿家庭傭工）時薪中位數的比較顯得過高。兩年前時薪28元的標準被認為是一個相對合理的水平，因為約等於2009年6月時所有僱員時薪中位數的48%。現在把時薪增至30元，卻相當於2011年5/6月時所有僱員時薪中位數的57%（註），有關比例高於兩年前參照的英國及七大工業國（不包括德國及意大利）的水平，日後可能成為反對調升最低工資人士的藉口。故此，整體勞動報酬分配制度長遠而言是需要正視處理的，只有整體僱員報酬水平與經濟增長同步上升，最低工資檢討機制才是穩健可持續的。


其實，過半受薪階層在過去10年實質收入出現負增長，暴露了本港經濟體系存在嚴重結構性問題——地價租金高昂蠶食僱主的利潤及僱員的報酬，嚴重扭曲市場分配機制。對此，梁振英也有一番見解：「經濟好景，基層工資沒有提高，沒有分享到經濟發展成果。我認為實踐說明：市場當然是調節的一種力量，但是市場發揮經濟功能的同時，沒有發揮社會功能。」（梁振英：〈最低工資立法是為了兼顧基層生計和全局的和諧穩定〉，《明報》（筆陣），2009年10月23日）


改善僱員分配機制的

短中長策

另一方面，扶貧委員會及有關貧窮線的研究工作進展良好，顯示了梁振英兌現扶貧承諾的決心。據此推測，梁振英不會滿足於「欣然接受」最低工資委員會的調升建議，對目前最低工資檢討機制的不足之處視而不見，讓改善在職貧窮的承諾成為空話，甚至造就新一波信任危機。


梁振英若有決心改善在職貧窮問題，就應該採取短中長多方面措施，正本清源的做法是完善最低工資調整機制。


現時的最低工資調整機制中，行政長官難以拒絕最低工資委員會的建議加幅，否則基層僱員會因拖延調薪而減少收入。但是，梁振英可以公開表示加幅偏低未能有效改善在職貧窮，宣布即時展開新一輪檢討，並委任新的委員會成員，以彰顯其積極改善在職貧窮的政策目標。有關做法是行政長官權利範圍之內的，因為法例只規定最少兩年一檢。


有關舉措的另一積極意義，是有助促進勞資雙方達成共識的機會及效率，因為商家僱主將明白到，在談判桌上寸步不讓的意義不大，只要行政長官認為增幅不夠還是有辦法促成加薪的。結果，勞方的議價能力會有所提升，資方反而會爭取達成共識以說服行政長官這已是一個雙方均滿意的水平，毋須急於再作檢討。


改組最低工資委員會之餘，還要提升一籃子指標中與勞工相關因素的比重，以平衡現時高度照顧僱主承受能力的現况。舉例來說，可加入一些有助鼓勵更多勞動力投入工作行列的指標，現以跨區交通津貼加以說明。特區政府向市民提供每月600元交通津貼以鼓勵就業，該筆款項相當於時薪3元。若把最低工資水平提高3元，便等於所有基層工人都獲發交通津貼，將有助提高勞工的流動性，甚至吸引更多市民加入職場。


中期措施是透過修例加入鼓勵市民就業作為最低工資委員會的職能之一，以增加對僱員有利的因素，因為行政長官經常介入會產生架空有關委員會的不良效果，還是運用程序理性以解決工資保障這複雜的議題較為適當。


其次是改革最低工資水平檢討機制，由兩年一檢改為每年一檢，以減輕預測兩年後經濟狀况容易流於過分保守的負面作用。


長遠而言，特區政府應研究集體談判權立法，其作用類似立法推行最低工資制度前先試行工資保障運動一樣。最後是否需要立法，則視乎僱主在商議調升最低工資水平時，是否表現出願意與僱員分享經濟成果的誠意。有關舉措是一項策略性措施，可以為勞方代表增加談判籌碼。


袖手旁觀

只會毁掉委員會的公信力

其實，勞資雙方對最低工資委員會的局限性知之甚詳。商界若看到特區政府無意加強對弱勢勞工的保障，自然會壓縮最低工資加幅，致使其實際購買力被通脹蠶食。勞工代表的對策最初可能是拒絕就最低工資水平達成共識，致使最低工資委員會形同虛設，最後甚至拒絕加入，以免扮演花瓶角色。殷鑑不遠，持反對意見市民拒絕加入開展德育及國民教育科委員會，便是活生生的例子。


若能善用最低工資檢討機制改善在職貧窮問題，將有助提升梁振英的誠信威望。若能完善最低工資檢討機制，則有助日後運用程序理性解決重大公眾議題。如何措置，在乎梁振英一念之間。


（註）2011年5/6月時所有僱員時薪中位數為52.4元，但政府統計處建議「這些數字不可以與2011年以前未實施《最低工資條例》時，採用另一種方法計算的每小時工資數字作直接比較」（參看〈2011年收入及工時按年統計調查結果公布〉，《新聞公布》，2012年3月22日）；即使不同時間上的對比，擬議的最低工資達到所有僱員時薪中位數近六成的幅度肯定會被批評為過高的。


作者是資深公共政策研究員