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【明報專訊】解決特首普選問題的一個關鍵是——中央政府將如何評估2017年有或沒有行政長官普選的社會政治風險。
「零風險方案」
有些人考慮到一旦落實特首普選，如有一位泛民派候選人勝出當選，可能會出現「對抗中央」的後果；而萬一中央拒絕委任，又恐怕會引起社會和國際的風波。因此有些人主張，為了防止以上風險，就要在設計行政長官候選人的提名辦法和程序時，採取一些機制阻止泛民派人士出閘參選，是謂「零風險方案」。由於這樣的方案一定不可能獲得立法會三分之二以上人數通過，結果必然是政制原地踏步。
另方面，能夠得到立法會三分之二多數通過的特首選舉辦法，必然是以容許泛民人士有入閘參選機會為軸心的方案。有了普選，在某些情况下，泛民派候選人就有機會勝出，即使不在2017年，以後總有機會。
筆者認為，不應低估建制派候選人勝出的機會，但為了討論，就在此假設泛民派候選人勝出，並嘗試以風險評估、預測、和管理的角度進行探討。
泛民人士勝出當選特首的風險
•中央對特首的實質任命權及罷免權
相信很少人會否認，絕大多數的香港選民是現實的，他們不可能愚蠢到會選出一位公開與中央搞對抗的人當特首，而嚴重損害自己的利益。除非在極壞的社會和國家的情况下，有可能勝出的泛民派候選人必然是立場較溫和，較有民望和能力，並被多數選民認為可為中央接受，而同時在對比之下，建制派候選人的實力很弱或選戰工程做得很差。如有這樣的一位溫和的泛民派候選人勝出及當選，看不到中央有任何理由要拒絕委任他為特首，亦看不到這樣的一位新特首有任何需要去對抗中央，因此而產生的社會政治風險機會甚低。
萬一出現中央否決委任的情况，相信中央必然是有充分的理由和事實根據，才被迫使用此非常措施，並予以公布；而且因為有《基本法》的法理依據，其行動的正當性和合法性將無可置疑。另方面，身兼基本法委員會港方委員的港大法律學院教授陳弘毅建議，中央可研究如何在法律上保證中央行使罷免特首的權力，當特首日後做出與中央對抗的行為時，中央可將其罷免，再重選特首。因此，中央具有對特首的實質任命權及罷免權，將會是中央對特首監察的最有效的措施。
•日常的監察權
《基本法》第43條規定行政長官「對中央人民政府和香港特別行政區負責」；第48條說明行政長官行使的職權，其中包括向中央政府負責的具體條款。一個不依《基本法》向中央政府負責的行政長官，根本無可能行使他的職權，亦不會得到廣大市民的支持。相信任何人心裏都明白，香港特區政府與北京當局的關係，是在一國兩制下的地方政府與中央政府的關係、下級政府與上級政府的關係。
只要中央公開講清楚上述憲政關係，及完善一國兩制下對新特首的恰當和宏觀的監察及定期報告制度，加上立法會的制衡和市民的監督，相信出現特首對抗中央的機會極低。何况，任何一位新特首都會明白，沒有中央的支持，他不可能有顯著政績，從而不可能爭取下一屆連任。
•遏抑建制派？社會動盪更甚？
有人擔心，泛民派新特首將會委任泛民派人士為大部分問責官員，出現泛民派全面執政、遏抑建制派的局面。但是，因為主要官員任命要經中央批准，這種風險出現的機會為不可能。
泛民人士如當選特首，雖然不是代表泛民派執政，但無形中泛民派內起碼部分黨派將成為新的「保皇派」，而建制派將逆轉為新的「反對派」。單純從泛民派本身的利益考慮，泛民人士當選特首後對抗中央，搞亂香港，遏制建制派，對他們毫無好處，所以可能出現的風險甚低。風水輪流轉，在其位謀其政，當政者和反對派的立場總是不同的。到時候，反而是泛民派要呼籲大和解，要求各黨派和市民支持特區政府施政呢！
政制原地踏步的風險
對於政制原地踏步將會帶來很壞的社會情况，已有相當多論述，所以本文將不會詳細論述。簡而言之，以後的各屆新特首將帶着「不民主的原罪」上任，特區政府的管治將更倍加艱難。中央政府為了支撐無認受性和嚴重失效的特區政府，將對香港的管治事務愈陷愈深，變為實際上接管香港，越俎代庖，完全違反了「一國兩制」、「港人治港」的政策和原意。香港將成為中國政府沉重包袱，「一國兩制」模式實質上提早宣示失敗。
在如此情况下，循着一些建制派人士的思路，不是讓外國勢力有更好的機會和社會條件去「興風作浪」，「干涉香港事務」嗎？各國輿論將來肯定會以中國政府「不遵守《基本法》承諾」為題大做文章，中央將要付出「失信於天下」的巨大代價。
結論
這個世界本來就沒有任何方案或計劃是完全沒有風險的。所謂「零風險方案」及其必然導致的政制原地踏步，將極有可能帶來很大的社會政治風險。矛盾的對立方，是中國政府面對大多數香港市民和世界各地的民主國家；而風險的程度、時間和範圍，因牽涉整個香港社會、700萬市民、以至世界各地對中國政府不遵守承諾的信用問題，而變得難以預測、預防和管理。
反之，泛民人士如當選特首（應該說是任何一位經普選產生的特首）所涉及的問題，主要是圍繞行政長官與中央政府在憲政和實際工作上的關係與規範、他在香港政制內的職權性質和範圍、他對整個社會的管治責任，以及香港市民對他的問責和要求。矛盾的對立方，是特首個人面對中央政府、各政黨和香港市民；而所牽涉的風險性質和範圍主要是在憲政、法治、公共管治等方面，相對而言是較容易預測、預防和管理的。
作者是香港政策研究所董事暨名譽行政總裁
「零風險方案」
有些人考慮到一旦落實特首普選，如有一位泛民派候選人勝出當選，可能會出現「對抗中央」的後果；而萬一中央拒絕委任，又恐怕會引起社會和國際的風波。因此有些人主張，為了防止以上風險，就要在設計行政長官候選人的提名辦法和程序時，採取一些機制阻止泛民派人士出閘參選，是謂「零風險方案」。由於這樣的方案一定不可能獲得立法會三分之二以上人數通過，結果必然是政制原地踏步。
另方面，能夠得到立法會三分之二多數通過的特首選舉辦法，必然是以容許泛民人士有入閘參選機會為軸心的方案。有了普選，在某些情况下，泛民派候選人就有機會勝出，即使不在2017年，以後總有機會。
筆者認為，不應低估建制派候選人勝出的機會，但為了討論，就在此假設泛民派候選人勝出，並嘗試以風險評估、預測、和管理的角度進行探討。
泛民人士勝出當選特首的風險
•中央對特首的實質任命權及罷免權
相信很少人會否認，絕大多數的香港選民是現實的，他們不可能愚蠢到會選出一位公開與中央搞對抗的人當特首，而嚴重損害自己的利益。除非在極壞的社會和國家的情况下，有可能勝出的泛民派候選人必然是立場較溫和，較有民望和能力，並被多數選民認為可為中央接受，而同時在對比之下，建制派候選人的實力很弱或選戰工程做得很差。如有這樣的一位溫和的泛民派候選人勝出及當選，看不到中央有任何理由要拒絕委任他為特首，亦看不到這樣的一位新特首有任何需要去對抗中央，因此而產生的社會政治風險機會甚低。
萬一出現中央否決委任的情况，相信中央必然是有充分的理由和事實根據，才被迫使用此非常措施，並予以公布；而且因為有《基本法》的法理依據，其行動的正當性和合法性將無可置疑。另方面，身兼基本法委員會港方委員的港大法律學院教授陳弘毅建議，中央可研究如何在法律上保證中央行使罷免特首的權力，當特首日後做出與中央對抗的行為時，中央可將其罷免，再重選特首。因此，中央具有對特首的實質任命權及罷免權，將會是中央對特首監察的最有效的措施。
•日常的監察權
《基本法》第43條規定行政長官「對中央人民政府和香港特別行政區負責」；第48條說明行政長官行使的職權，其中包括向中央政府負責的具體條款。一個不依《基本法》向中央政府負責的行政長官，根本無可能行使他的職權，亦不會得到廣大市民的支持。相信任何人心裏都明白，香港特區政府與北京當局的關係，是在一國兩制下的地方政府與中央政府的關係、下級政府與上級政府的關係。
只要中央公開講清楚上述憲政關係，及完善一國兩制下對新特首的恰當和宏觀的監察及定期報告制度，加上立法會的制衡和市民的監督，相信出現特首對抗中央的機會極低。何况，任何一位新特首都會明白，沒有中央的支持，他不可能有顯著政績，從而不可能爭取下一屆連任。
•遏抑建制派？社會動盪更甚？
有人擔心，泛民派新特首將會委任泛民派人士為大部分問責官員，出現泛民派全面執政、遏抑建制派的局面。但是，因為主要官員任命要經中央批准，這種風險出現的機會為不可能。
泛民人士如當選特首，雖然不是代表泛民派執政，但無形中泛民派內起碼部分黨派將成為新的「保皇派」，而建制派將逆轉為新的「反對派」。單純從泛民派本身的利益考慮，泛民人士當選特首後對抗中央，搞亂香港，遏制建制派，對他們毫無好處，所以可能出現的風險甚低。風水輪流轉，在其位謀其政，當政者和反對派的立場總是不同的。到時候，反而是泛民派要呼籲大和解，要求各黨派和市民支持特區政府施政呢！
政制原地踏步的風險
對於政制原地踏步將會帶來很壞的社會情况，已有相當多論述，所以本文將不會詳細論述。簡而言之，以後的各屆新特首將帶着「不民主的原罪」上任，特區政府的管治將更倍加艱難。中央政府為了支撐無認受性和嚴重失效的特區政府，將對香港的管治事務愈陷愈深，變為實際上接管香港，越俎代庖，完全違反了「一國兩制」、「港人治港」的政策和原意。香港將成為中國政府沉重包袱，「一國兩制」模式實質上提早宣示失敗。
在如此情况下，循着一些建制派人士的思路，不是讓外國勢力有更好的機會和社會條件去「興風作浪」，「干涉香港事務」嗎？各國輿論將來肯定會以中國政府「不遵守《基本法》承諾」為題大做文章，中央將要付出「失信於天下」的巨大代價。
結論
這個世界本來就沒有任何方案或計劃是完全沒有風險的。所謂「零風險方案」及其必然導致的政制原地踏步，將極有可能帶來很大的社會政治風險。矛盾的對立方，是中國政府面對大多數香港市民和世界各地的民主國家；而風險的程度、時間和範圍，因牽涉整個香港社會、700萬市民、以至世界各地對中國政府不遵守承諾的信用問題，而變得難以預測、預防和管理。
反之，泛民人士如當選特首（應該說是任何一位經普選產生的特首）所涉及的問題，主要是圍繞行政長官與中央政府在憲政和實際工作上的關係與規範、他在香港政制內的職權性質和範圍、他對整個社會的管治責任，以及香港市民對他的問責和要求。矛盾的對立方，是特首個人面對中央政府、各政黨和香港市民；而所牽涉的風險性質和範圍主要是在憲政、法治、公共管治等方面，相對而言是較容易預測、預防和管理的。
作者是香港政策研究所董事暨名譽行政總裁
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