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【明報專訊】康文署聯同新世界發展優化星光大道的計劃引來眾多爭議。市民關注安排是否真正保障了公眾利益。事件反映政府現時管理海旁的方式有3個問題。
問題一：以非牟利之名佔用公共資源
1990年代開始，政府引入新公共管理思維，委託私人機構參與管理公共設施，以提高行政效率及節省開支。為免被指摘為「官商勾結」，政府傾向找非牟利團體（non-profit organization）作為參與管理的機構。那麼，政府眼中何謂非牟利團體？公眾多將非牟利團體等同慈善團體，即不賺錢的機構。然而，從政府的角度來看，非牟利團體只需在其會章列明該團體不會把任何賺取的利潤分予持份者、會員或董事。值得留意的是，團體從活動中賺取利潤是可以的，只是不可在持份者、會員或董事間分發，並必須把利潤用於團體營運（包括員工薪金）或團體成立的目的之上。不過，市民平時很難查閱團體的會章，香港現時亦沒有官方機構登記非牟利/慈善團體。市民較容易查閱的是非牟利團體是否已經根據《稅務條例》第 88 條獲得豁免繳稅，成為慈善團體。該名單由稅務局負責。根據法律，慈善團體必須從事促進教育、宗教、扶貧或其他公益活動（如環保）（註一）。稅務局的職責便是評定申請團體是否符合免稅的資格。不過市民無從得知稅務局行政審批的尺度。
政府與非牟利團體合作管理公共資源並非新鮮事。這在政府處理古蹟活化時可見一斑。在保育天星皇后碼頭的風潮後，政府推出了活化古蹟計劃，把部分由政府持有的古蹟招標，讓社會大眾參與管理，條件是參與的組織必須為非牟利團體，如能自負盈虧更好。部分地產商看準機會，立刻成立子公司登記為慈善團體，以符合政府的條件。大澳警署活化的項目正是一例。現時成功申請的非牟利團體名為「香港歷史文物保育建設」，是某大地產商旗下的子公司，由該地產商的主要股東成立及管理。根據公司註冊處的紀錄，其前公司於2007年12月成立，並於2008年3月改為現時的名稱。從稅局的網頁可見，兩個月後該公司團體得到稅局確認為「慈善團體」。前後連半年時間也不夠。同年2月，政府的活化計劃接受申請，結果該團體亦於2009年2月成功獲得大澳警署的管理權，並把它活化為精品酒店（註二）。且不論該酒店收費是否昂貴，子公司得到該項目後，大地產商已在其網站大力宣傳，為其國際品牌穿上一件文化及社會責任的華麗外衣。前車可鑑，由於政府審批慈善團體時缺乏透明度，營運團體背後的大財團亦有其自身利益，因此政府所說的「非牟利團體」或是「慈善團體」也不一定是慈善家，而由這些團體營運公共資源不等於市民沒有「蝕底」。
問題二：官僚對公眾利益的理解單一
到底市民有什麼「蝕底」？以官員的論述來說，政府在過程中保留了監督權，而且分文不出便可優化旅遊設施，連同私營公司的靈活彈性及回應市場能力，如果不是「賺咗」，也定是雙贏，所以這個安排保障了公眾利益（顯然，招標引入競爭會不會多賺不是官員們的考慮）。然而，善用公帑只是其中一個理解公眾利益的角度。讓不同市民可以享用香港罕有及優美的海旁，以至親身參與討論和決定如何使用海旁，提高大眾對香港的歸屬感，也是公眾利益所在。由管理團體決定如何利用海旁吸引遊客固然賺錢效率第一，但犧牲了無形的公眾利益，難道讓香港市民以折扣優惠價享用海旁設施便可作為補償？還有，康文署轄下的公園經常掛上多張大大的「不准××」橫幅，官僚們管理公共空間以安全至上。由康文署負責監督管理，難以想像有所突破，滿足市民對減少管制丶多點自由享用公共空間的訴求。
問題三：諮詢市民不應只涉區議會
雖然政府就是次優化計劃已先詢問當區區議員的意見，但最後仍避免不了爭議。原因是區議會一般對發展當區旅遊業是十分支持的，不過海旁作為全港性的公共空間，持份者遠多於油尖旺人口，但制度上區議員並不需要考慮其他區人士的需要。即使區議會真的支持計劃，也不等於做了充分諮詢，重點是先要找出誰是持份者。尤其當計劃的負面影響落在區外人士身上，諮詢時更要多考慮如何減輕這些影響。
沒有人反對改善尖沙嘴海旁的設施，分歧在於如何去做。世界上還未有十全十美的方法，但至少我們知道不能再靠官僚或私人發展商的思維去管理公共空間。作為其中一個方法，筆者大膽建議將來重新設立民選的市政局，讓具有區域性思維及積極回應港人訴求的議員組成跨黨派的決策團隊，監督官員執行情况。有權有責，相信議員不會令港人失望的。
註一：屬公共性質的慈善機構及信託團體的稅務指南，http://www.ird.gov.hk/chi/tax/ach_tgc.htm
註二：活化歷史建築伙伴計劃，https://www.heritage.gov.hk/tc/rhbtp/ProgressResult.htm
作者是香港大學 公民社會與治理研究中心研究助理
問題一：以非牟利之名佔用公共資源
1990年代開始，政府引入新公共管理思維，委託私人機構參與管理公共設施，以提高行政效率及節省開支。為免被指摘為「官商勾結」，政府傾向找非牟利團體（non-profit organization）作為參與管理的機構。那麼，政府眼中何謂非牟利團體？公眾多將非牟利團體等同慈善團體，即不賺錢的機構。然而，從政府的角度來看，非牟利團體只需在其會章列明該團體不會把任何賺取的利潤分予持份者、會員或董事。值得留意的是，團體從活動中賺取利潤是可以的，只是不可在持份者、會員或董事間分發，並必須把利潤用於團體營運（包括員工薪金）或團體成立的目的之上。不過，市民平時很難查閱團體的會章，香港現時亦沒有官方機構登記非牟利/慈善團體。市民較容易查閱的是非牟利團體是否已經根據《稅務條例》第 88 條獲得豁免繳稅，成為慈善團體。該名單由稅務局負責。根據法律，慈善團體必須從事促進教育、宗教、扶貧或其他公益活動（如環保）（註一）。稅務局的職責便是評定申請團體是否符合免稅的資格。不過市民無從得知稅務局行政審批的尺度。
政府與非牟利團體合作管理公共資源並非新鮮事。這在政府處理古蹟活化時可見一斑。在保育天星皇后碼頭的風潮後，政府推出了活化古蹟計劃，把部分由政府持有的古蹟招標，讓社會大眾參與管理，條件是參與的組織必須為非牟利團體，如能自負盈虧更好。部分地產商看準機會，立刻成立子公司登記為慈善團體，以符合政府的條件。大澳警署活化的項目正是一例。現時成功申請的非牟利團體名為「香港歷史文物保育建設」，是某大地產商旗下的子公司，由該地產商的主要股東成立及管理。根據公司註冊處的紀錄，其前公司於2007年12月成立，並於2008年3月改為現時的名稱。從稅局的網頁可見，兩個月後該公司團體得到稅局確認為「慈善團體」。前後連半年時間也不夠。同年2月，政府的活化計劃接受申請，結果該團體亦於2009年2月成功獲得大澳警署的管理權，並把它活化為精品酒店（註二）。且不論該酒店收費是否昂貴，子公司得到該項目後，大地產商已在其網站大力宣傳，為其國際品牌穿上一件文化及社會責任的華麗外衣。前車可鑑，由於政府審批慈善團體時缺乏透明度，營運團體背後的大財團亦有其自身利益，因此政府所說的「非牟利團體」或是「慈善團體」也不一定是慈善家，而由這些團體營運公共資源不等於市民沒有「蝕底」。
問題二：官僚對公眾利益的理解單一
到底市民有什麼「蝕底」？以官員的論述來說，政府在過程中保留了監督權，而且分文不出便可優化旅遊設施，連同私營公司的靈活彈性及回應市場能力，如果不是「賺咗」，也定是雙贏，所以這個安排保障了公眾利益（顯然，招標引入競爭會不會多賺不是官員們的考慮）。然而，善用公帑只是其中一個理解公眾利益的角度。讓不同市民可以享用香港罕有及優美的海旁，以至親身參與討論和決定如何使用海旁，提高大眾對香港的歸屬感，也是公眾利益所在。由管理團體決定如何利用海旁吸引遊客固然賺錢效率第一，但犧牲了無形的公眾利益，難道讓香港市民以折扣優惠價享用海旁設施便可作為補償？還有，康文署轄下的公園經常掛上多張大大的「不准××」橫幅，官僚們管理公共空間以安全至上。由康文署負責監督管理，難以想像有所突破，滿足市民對減少管制丶多點自由享用公共空間的訴求。
問題三：諮詢市民不應只涉區議會
雖然政府就是次優化計劃已先詢問當區區議員的意見，但最後仍避免不了爭議。原因是區議會一般對發展當區旅遊業是十分支持的，不過海旁作為全港性的公共空間，持份者遠多於油尖旺人口，但制度上區議員並不需要考慮其他區人士的需要。即使區議會真的支持計劃，也不等於做了充分諮詢，重點是先要找出誰是持份者。尤其當計劃的負面影響落在區外人士身上，諮詢時更要多考慮如何減輕這些影響。
沒有人反對改善尖沙嘴海旁的設施，分歧在於如何去做。世界上還未有十全十美的方法，但至少我們知道不能再靠官僚或私人發展商的思維去管理公共空間。作為其中一個方法，筆者大膽建議將來重新設立民選的市政局，讓具有區域性思維及積極回應港人訴求的議員組成跨黨派的決策團隊，監督官員執行情况。有權有責，相信議員不會令港人失望的。
註一：屬公共性質的慈善機構及信託團體的稅務指南，http://www.ird.gov.hk/chi/tax/ach_tgc.htm
註二：活化歷史建築伙伴計劃，https://www.heritage.gov.hk/tc/rhbtp/ProgressResult.htm
作者是香港大學 公民社會與治理研究中心研究助理
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