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【明報專訊】一如中聯辦主任張曉明所料，他的一番關於特首位置在中央之下、三權之上的超然地位論，引起了極大爭議。
有人質疑何以在馮巍剛剛南下會見泛民，中央刻意釋出善意之際，張曉明又出手令氣氛轉僵，質問他究竟用意何在。一種說法，認為這是代表主管港澳事務系統中的鷹派與鴿派之爭。這或許有點道理，但外人從來無法準確掌握國內官場內幕，這種研判是否正確，就只能留待那些自認有直達天廷能耐的朋友去考究。但單以一次半次會面，便去判斷中央對港政策是收緊還是放鬆，本來就有點武斷，甚至近乎天真。中央對港從來都是軟硬兼施，交替出招，以測試各方反應才謀定後動。但其實細看馮巍與民主黨的會面，也清楚表達了一個信息，就是任何溝通對話，也必須在「各界全面準確地理解和執行『一國兩制』方針」這個基礎上進行。所以，從這個角度來看，張曉明的言論只是沿着這個必須糾正謬誤觀念，才能有對話基礎的邏輯方向行事，看來也並沒有偏離中央治港的主旋律。
那麼，張曉明又試圖糾正港人哪些錯誤的理解呢？我相信張主任未至張狂無知到一個地步，敢公然說特首可以凌駕法律之上，又或者能完全毋須理會立法會的制約。因為這不單有違法治精神，也與《基本法》所定下的憲政框架、公共決策程序不符。
行政主導 便是體現中央權威
但令張曉明不吐不快的，是他認為特區回歸以來，歷任政府一直施政不順，根源在於作為中央對港實行管治的「主要途徑和抓手」的特首，處處受到立法機關和法院過分掣肘，以致政令不行。而這種過度的制衡，不單令特區發展停滯不前，更重要的是同時使中央未能充分落實種種治港構想。對中央來說，港人一直心中只有兩制，認為高度自治就是事事由特區民意決定，毋須考慮全國利益，中央亦只應消極被動地去對待香港發展，這從來就是她心中的一條刺。近年中央官員反反覆覆地在問的，就是如人大基本法委員會主任李飛政改表決前夕在深圳會見泛民議員所言：「到底一國放在哪裏？」
張曉明要說明的，是行政主導就是體現一國原則的重要手段之一，因為特首就是中央在特區的最高代理人。背後的潛台詞是，港人不問情由地阻撓特首施政，特別是對涉及中港關係的問題無理刁難，實質上令中央在港權威受損，損害了國家尊嚴。這個行政主導便是體現中央權威的邏輯，其實早已充分反映在特區的制度設計上。中央必須在決定誰是代理人的問題有不可動搖的生殺大權，所以提委會必須存在，公民提名絕對不能考慮，而立法會全面普選也只能在找出一個萬無一失確保能選出一個「愛國愛港」人士的產生辦法後，才會考慮。而透過問責制賦予特首更大的組閣權，中央也可進一步以人事任命鞏固對特區政府行政機關的影響。同時，在設計行政立法關係時，基本法也全面地限制立法會的財政權和創議權，大大削弱了議會制衡政府的權力。
要進一步確立特首超然於本土力量，確保他對中央有絕對忠誠，還要另一道殺着，就是要扼殺政黨政治的發展空間，不能讓政黨坐大。這種策略主要目的固然是要減低民主派的發展空間，但也同時希望能減少特首受制於任何本地政黨的可能性。因為北京相信，任何政黨要生存必須靠選票，所以哪怕是根正苖紅的愛國政團，為了本身政治利益考慮，也會受本地民情牽引，不一定會事事與政府立場一致。要限制政黨發展，有幾個重要的相關制度安排：第一，立法會普選部分以比例代表制辦法產生，再輔以功能組別議席，大大減低議會出現一個政黨佔立法會多數議席的可能性；第二，《行政長官選舉條例》中特首不可有政黨背景的規定，進一步割斷特首與政黨的聯繫；第三，基本法排拒了英式的議會制——由議會多數黨去組織政府執政，特區行政立法機關各自由互不相關的選舉產生，進一步減低行政首長對政黨的依賴。
削政黨影響 反令特首施政更難
換言之，中央早已機關算盡，務求特首可以操控大局，主導特區發展。問題是，為什麼在這種種有利安排和保護下，再加上龐大的公共資源配合，歷任特首還是處處碰壁，施政艱難？這反而是北京更應該思考的問題。諷刺的是，上述種種刻意削弱政黨影響的安排，也會反過來令特首施政更困難。因為比例代表制下產生的議席分散、群龍無首的議會，會令政府與立法機關尋求妥協時交易成本更高。而沒有政黨聯繫，特首也缺少了在議會內的鐵票「忠粉」，只能見步行步，與議員合作只能「鋪鋪清」。而行政長官與立法會議員由不同的選舉產生，各自有不同的授權，任期互不相干，也令議員可以更肆無忌憚攻擊政府，因為即使拖垮施政，甚至令政府下台，議員的任期仍是絲毫無損，不用擔心政府倒台引發大選，而需要承擔重選失敗的風險。所以，行政主導不似預期，北京首先要弄清楚一個事實，這其實是部分源於自己思慮不周的制度設計，以致埋下今天的「惡果」。
但即使這種設計下，特首理論上還是應該可以控制場面的。因為在立法會議席分佈上，半數為功能組別，這些議席始終多為建制派所佔據，而在直選議席上，建制派與泛民的距離也愈來愈近。這就是說，在回歸以來，建制派始終為議會多數，既然如此，又何以會出現「自己人」控制的議會過度制約特首，令行政主導不行呢？
中央的自然反應，是把所有責任推在泛民身上。問題是，泛民定位從來如此，這就是他們的生存之道，在董建華時期如是，在曾蔭權時期也一樣，回歸18年來與政府對着幹的立場從來不變。
今天泛民也許手段更為激進，但泛民近年實力長期在低位徘徊，在梁振英時期泛民在議會內外影響力也許是回歸以來新低。泛民陣營中內耗不斷，在社運上的領導地位也今非昔比。那麼，又如何解釋在此種情况下，梁振英政府局面竟然會較前兩任特首更為困難呢？實情是，假如梁振英有能力團結建制派，能充分動員這股在議會內有着壓倒性多數的力量，哪怕泛民如何拉布搞局，政府仍應可以有足夠票數支持，令自己在決策過程中得心應手，輕易通過法例，取得撥款。換言之，當前的「行政主導」無法落實，很大程度是由於梁振英缺乏與建制派化解分歧建立合作關係的能力，以至沒有辦法去凝聚這股親政府力量所致。
眼前政府與商界關係乏善可陳，特首公開地與主要工商界政黨領袖筆戰也教人大開眼界，就算是緊跟中央的愛國政黨，也不見得與特首關係密切。問責團隊也似乎與公務員貌合神離，缺乏協同效應。與建制派有不同意見不一定是壞事，但問題在於特首也無力在社會上動員支持，去以民望壓倒這些「歧見」，推動施政。結果任期過半卻無甚建樹，始終無法確立權威，卻又同時處處樹敵，孤立無援，總的來說只能予人志大才疏、失道寡助的感覺。
與其指摘施壓 不如看清問題根源
所以與其公開指摘泛民、向法官施壓，要求他們充分配合特首施政，中央倒不如看清問題根源，從根本入手去解決「行政主導」無法落實的問題。要麼中央可以從制度入手，為政黨政治創造空間，或大刀闊斧改革政制，要麼就從人才角度考慮，換人換馬以求為局面帶來生機。2017年政府換屆，未嘗不是一個扭轉局面的契機。
作者是新力量網絡研究總監、香港城市大學公共政策學系教授
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有人質疑何以在馮巍剛剛南下會見泛民，中央刻意釋出善意之際，張曉明又出手令氣氛轉僵，質問他究竟用意何在。一種說法，認為這是代表主管港澳事務系統中的鷹派與鴿派之爭。這或許有點道理，但外人從來無法準確掌握國內官場內幕，這種研判是否正確，就只能留待那些自認有直達天廷能耐的朋友去考究。但單以一次半次會面，便去判斷中央對港政策是收緊還是放鬆，本來就有點武斷，甚至近乎天真。中央對港從來都是軟硬兼施，交替出招，以測試各方反應才謀定後動。但其實細看馮巍與民主黨的會面，也清楚表達了一個信息，就是任何溝通對話，也必須在「各界全面準確地理解和執行『一國兩制』方針」這個基礎上進行。所以，從這個角度來看，張曉明的言論只是沿着這個必須糾正謬誤觀念，才能有對話基礎的邏輯方向行事，看來也並沒有偏離中央治港的主旋律。
那麼，張曉明又試圖糾正港人哪些錯誤的理解呢？我相信張主任未至張狂無知到一個地步，敢公然說特首可以凌駕法律之上，又或者能完全毋須理會立法會的制約。因為這不單有違法治精神，也與《基本法》所定下的憲政框架、公共決策程序不符。
行政主導 便是體現中央權威
但令張曉明不吐不快的，是他認為特區回歸以來，歷任政府一直施政不順，根源在於作為中央對港實行管治的「主要途徑和抓手」的特首，處處受到立法機關和法院過分掣肘，以致政令不行。而這種過度的制衡，不單令特區發展停滯不前，更重要的是同時使中央未能充分落實種種治港構想。對中央來說，港人一直心中只有兩制，認為高度自治就是事事由特區民意決定，毋須考慮全國利益，中央亦只應消極被動地去對待香港發展，這從來就是她心中的一條刺。近年中央官員反反覆覆地在問的，就是如人大基本法委員會主任李飛政改表決前夕在深圳會見泛民議員所言：「到底一國放在哪裏？」
張曉明要說明的，是行政主導就是體現一國原則的重要手段之一，因為特首就是中央在特區的最高代理人。背後的潛台詞是，港人不問情由地阻撓特首施政，特別是對涉及中港關係的問題無理刁難，實質上令中央在港權威受損，損害了國家尊嚴。這個行政主導便是體現中央權威的邏輯，其實早已充分反映在特區的制度設計上。中央必須在決定誰是代理人的問題有不可動搖的生殺大權，所以提委會必須存在，公民提名絕對不能考慮，而立法會全面普選也只能在找出一個萬無一失確保能選出一個「愛國愛港」人士的產生辦法後，才會考慮。而透過問責制賦予特首更大的組閣權，中央也可進一步以人事任命鞏固對特區政府行政機關的影響。同時，在設計行政立法關係時，基本法也全面地限制立法會的財政權和創議權，大大削弱了議會制衡政府的權力。
要進一步確立特首超然於本土力量，確保他對中央有絕對忠誠，還要另一道殺着，就是要扼殺政黨政治的發展空間，不能讓政黨坐大。這種策略主要目的固然是要減低民主派的發展空間，但也同時希望能減少特首受制於任何本地政黨的可能性。因為北京相信，任何政黨要生存必須靠選票，所以哪怕是根正苖紅的愛國政團，為了本身政治利益考慮，也會受本地民情牽引，不一定會事事與政府立場一致。要限制政黨發展，有幾個重要的相關制度安排：第一，立法會普選部分以比例代表制辦法產生，再輔以功能組別議席，大大減低議會出現一個政黨佔立法會多數議席的可能性；第二，《行政長官選舉條例》中特首不可有政黨背景的規定，進一步割斷特首與政黨的聯繫；第三，基本法排拒了英式的議會制——由議會多數黨去組織政府執政，特區行政立法機關各自由互不相關的選舉產生，進一步減低行政首長對政黨的依賴。
削政黨影響 反令特首施政更難
換言之，中央早已機關算盡，務求特首可以操控大局，主導特區發展。問題是，為什麼在這種種有利安排和保護下，再加上龐大的公共資源配合，歷任特首還是處處碰壁，施政艱難？這反而是北京更應該思考的問題。諷刺的是，上述種種刻意削弱政黨影響的安排，也會反過來令特首施政更困難。因為比例代表制下產生的議席分散、群龍無首的議會，會令政府與立法機關尋求妥協時交易成本更高。而沒有政黨聯繫，特首也缺少了在議會內的鐵票「忠粉」，只能見步行步，與議員合作只能「鋪鋪清」。而行政長官與立法會議員由不同的選舉產生，各自有不同的授權，任期互不相干，也令議員可以更肆無忌憚攻擊政府，因為即使拖垮施政，甚至令政府下台，議員的任期仍是絲毫無損，不用擔心政府倒台引發大選，而需要承擔重選失敗的風險。所以，行政主導不似預期，北京首先要弄清楚一個事實，這其實是部分源於自己思慮不周的制度設計，以致埋下今天的「惡果」。
但即使這種設計下，特首理論上還是應該可以控制場面的。因為在立法會議席分佈上，半數為功能組別，這些議席始終多為建制派所佔據，而在直選議席上，建制派與泛民的距離也愈來愈近。這就是說，在回歸以來，建制派始終為議會多數，既然如此，又何以會出現「自己人」控制的議會過度制約特首，令行政主導不行呢？
中央的自然反應，是把所有責任推在泛民身上。問題是，泛民定位從來如此，這就是他們的生存之道，在董建華時期如是，在曾蔭權時期也一樣，回歸18年來與政府對着幹的立場從來不變。
今天泛民也許手段更為激進，但泛民近年實力長期在低位徘徊，在梁振英時期泛民在議會內外影響力也許是回歸以來新低。泛民陣營中內耗不斷，在社運上的領導地位也今非昔比。那麼，又如何解釋在此種情况下，梁振英政府局面竟然會較前兩任特首更為困難呢？實情是，假如梁振英有能力團結建制派，能充分動員這股在議會內有着壓倒性多數的力量，哪怕泛民如何拉布搞局，政府仍應可以有足夠票數支持，令自己在決策過程中得心應手，輕易通過法例，取得撥款。換言之，當前的「行政主導」無法落實，很大程度是由於梁振英缺乏與建制派化解分歧建立合作關係的能力，以至沒有辦法去凝聚這股親政府力量所致。
眼前政府與商界關係乏善可陳，特首公開地與主要工商界政黨領袖筆戰也教人大開眼界，就算是緊跟中央的愛國政黨，也不見得與特首關係密切。問責團隊也似乎與公務員貌合神離，缺乏協同效應。與建制派有不同意見不一定是壞事，但問題在於特首也無力在社會上動員支持，去以民望壓倒這些「歧見」，推動施政。結果任期過半卻無甚建樹，始終無法確立權威，卻又同時處處樹敵，孤立無援，總的來說只能予人志大才疏、失道寡助的感覺。
與其指摘施壓 不如看清問題根源
所以與其公開指摘泛民、向法官施壓，要求他們充分配合特首施政，中央倒不如看清問題根源，從根本入手去解決「行政主導」無法落實的問題。要麼中央可以從制度入手，為政黨政治創造空間，或大刀闊斧改革政制，要麼就從人才角度考慮，換人換馬以求為局面帶來生機。2017年政府換屆，未嘗不是一個扭轉局面的契機。
作者是新力量網絡研究總監、香港城市大學公共政策學系教授
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