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【明報專訊】由中聯辦主任張曉明提及「行政長官具有超然於行政、立法和司法3個機關之上的特殊法律地位，處於特別行政區權力運行的核心位置，在中央政府之下、特別行政區三權之上起着聯結樞紐作用」，隨即引起本土法律及政界的批評。從本土的憲政及權力運作的角度來看，究竟張曉明的說明是否符合事實的根據？從港英殖民時代直至回歸後，港督及特首在政府裏和作為地方首長的角色為何？而若特首地位真的是超越三權，對香港政治及社會有何影響？
重溫基本法 釐清特首權力
重溫《基本法》與行政長官權力相關條文，實有助於釐清行政長官的權力範圍是否真的「超然」：
行政長官就任時，必須「申報財產，記錄在案」（第47條），反映委任行政長官要具備透明度，他更必須向中央政府及特區政府問責（第43條），而不是「超然」到毋須問責。此外，理論上特首受到「法定程序」約束，絕對不能因為私慾而隨意任免各級法院法官及公職人員（第48條）。關於立法會，行政長官必須在限期內簽署及公布立法會通過的法案（第48及49條）；即使以「不符合整體利益」為理由拒簽，甚至有權解散立法會，也受制於「行政會議的意見」，及解散與重選後立法會全體過三分之二的議員堅持通過特首拒簽的議案或拒絕通過財政預算案（第50條），否則行政長官必須辭職（第52條）。原則上廉政公署及審計署的工作獨立（第57及58條），行政長官不能夠運用個人的影響力干預及介入。最後更強調司法獨立的原則，「不受任何干涉」（第85條）。加上針對特首有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，立法會可啟動彈劾機制（第73條），以及在任免終審法院法官及高等法院首席法官時，特首須徵得立法會同意（第90條）。當然，行政長官也是香港居民，「香港居民在法律面前一律平等」（第25條）。因此，根據上述12項相關條文，張曉明及梁振英宣稱「特首地位超然」的說法根本不成立。
港督也沒有超然地位
即使回顧殖民地歷史，港督（總督）也沒有超然的地位。參考《英王制誥》及《王室訓令》，港督名義上向英國王室（實際上是倫敦政府）負責，他的權力，由英王委任。行政局的成員，由「經御筆簽署及蓋上御璽之訓令所指定之人士組成」（英王制誥第5條）， 充其量港督提供意見給倫敦政府參考。港督「根據經御筆簽署及蓋上御璽之訓令，或由總督奉王室通過一名重要國務大臣諭，以蓋上本殖民地官璽之文件來委任立法局議員」（英王制誥第6條）。港督「參照立法局之意見及得該局同意制訂法律，以確保本殖民地之和平、秩序及良好管理」（英王制誥第7條）。而王室訓令更明確規定「總督在行使英王制誥授與之權力時，應就一切事項同行政局商議，任免、紀律制裁……遇有緊急事項，總督應把他所採取之措施盡快通知行政局」（第10條）。即使港督「有權向行政局提出議案，徵詢議員意見並決定之。若議員書面請求把他提出之問題列入議程而遭總督拒絕，該議員有權請求把其提議及總督之答覆記錄在會議紀事冊上」（第11條）。「立法局議員有資格在立法局會議上提出問題，並按照規例進行辯論。關係到王室在本殖民地收益之條例、投票、決議及問題，應由總督或總督允許或指定之人指出」（第24條）。第26條更對港督的決策權設定限制。第36條更規定「未經王室以英王御筆簽署並蓋上御璽或通過王室之一名重要國務大臣許可，總督不得以任何藉口離開其主管殖民地」。因此，作為地方首長，港督在憲法上不是「土皇帝」，程序上他必須向倫敦政府、立法局及行政局問責。總而言之，即使是殖民地時代的港督或九七回歸後的行政長官，相關的憲法早已在權力來源、行政立法關係、決策程序及任免權力4方面，限制在地長官的權力。
既然基本法白紙黑字列明行政長官的權力受到限制，張曉明的「特首既特殊又超然地位論」，可以引伸為（一）特首可以包攬行政、立法及司法權力，變成所謂「三權合一」或者「三權合作」的狀况；（二）特首可以不根據，甚至違反基本法，為了鞏固權力，於是干預行政、立法及司法權力，變成「特首擾三權」；或孆峞]三）三權內的掌權者，選擇與特首「合作」，為了支持行政長官領導下特區政府的施政，必須以領導意志為先，憲法、法律、規例及程序只是有需要時刻意使用的門面裝飾，或者掌權者選擇性地根據政治需要，採用及施行某些有利權力擴張的部分。
法治的精髓
上述頭兩項，是行政長官利用權力破壞法治，因為他為了包攬大權於一身，透過侵權及越權，迫使立法機關成為「橡皮圖章」，行政機關成為「執行工具」，司法機關要為行政長官「政治背書」。法治的精髓，在於由執政者至政府所有部門，必須根據既定的憲法規定、法律、程序及機制進行管治，並受到監督。結果，法治能夠體現公義、無私及平等。如果執政集團損害法治，他必須承擔政治責任，面臨不同形式的懲罰，無論是彈劾機制最終導致下台，甚至是要求集體辭職。所謂「守法」、「不犯法」，只是對法治偏頗的認知。關於最後一項，針對掌權者出賣及放棄法治及專業以換取對長官效忠，得到更多好處，結果引致體制崩壞，鼓勵歧視、不公及差異的狀况，政治及社會不穩，指日可待。
最後，世上沒有超然的權力，只有不受權力迷惑的人，才有資格「超然」。
作者是香港浸會大學政治及國際關係學系助理教授
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重溫基本法 釐清特首權力
重溫《基本法》與行政長官權力相關條文，實有助於釐清行政長官的權力範圍是否真的「超然」：
行政長官就任時，必須「申報財產，記錄在案」（第47條），反映委任行政長官要具備透明度，他更必須向中央政府及特區政府問責（第43條），而不是「超然」到毋須問責。此外，理論上特首受到「法定程序」約束，絕對不能因為私慾而隨意任免各級法院法官及公職人員（第48條）。關於立法會，行政長官必須在限期內簽署及公布立法會通過的法案（第48及49條）；即使以「不符合整體利益」為理由拒簽，甚至有權解散立法會，也受制於「行政會議的意見」，及解散與重選後立法會全體過三分之二的議員堅持通過特首拒簽的議案或拒絕通過財政預算案（第50條），否則行政長官必須辭職（第52條）。原則上廉政公署及審計署的工作獨立（第57及58條），行政長官不能夠運用個人的影響力干預及介入。最後更強調司法獨立的原則，「不受任何干涉」（第85條）。加上針對特首有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，立法會可啟動彈劾機制（第73條），以及在任免終審法院法官及高等法院首席法官時，特首須徵得立法會同意（第90條）。當然，行政長官也是香港居民，「香港居民在法律面前一律平等」（第25條）。因此，根據上述12項相關條文，張曉明及梁振英宣稱「特首地位超然」的說法根本不成立。
港督也沒有超然地位
即使回顧殖民地歷史，港督（總督）也沒有超然的地位。參考《英王制誥》及《王室訓令》，港督名義上向英國王室（實際上是倫敦政府）負責，他的權力，由英王委任。行政局的成員，由「經御筆簽署及蓋上御璽之訓令所指定之人士組成」（英王制誥第5條）， 充其量港督提供意見給倫敦政府參考。港督「根據經御筆簽署及蓋上御璽之訓令，或由總督奉王室通過一名重要國務大臣諭，以蓋上本殖民地官璽之文件來委任立法局議員」（英王制誥第6條）。港督「參照立法局之意見及得該局同意制訂法律，以確保本殖民地之和平、秩序及良好管理」（英王制誥第7條）。而王室訓令更明確規定「總督在行使英王制誥授與之權力時，應就一切事項同行政局商議，任免、紀律制裁……遇有緊急事項，總督應把他所採取之措施盡快通知行政局」（第10條）。即使港督「有權向行政局提出議案，徵詢議員意見並決定之。若議員書面請求把他提出之問題列入議程而遭總督拒絕，該議員有權請求把其提議及總督之答覆記錄在會議紀事冊上」（第11條）。「立法局議員有資格在立法局會議上提出問題，並按照規例進行辯論。關係到王室在本殖民地收益之條例、投票、決議及問題，應由總督或總督允許或指定之人指出」（第24條）。第26條更對港督的決策權設定限制。第36條更規定「未經王室以英王御筆簽署並蓋上御璽或通過王室之一名重要國務大臣許可，總督不得以任何藉口離開其主管殖民地」。因此，作為地方首長，港督在憲法上不是「土皇帝」，程序上他必須向倫敦政府、立法局及行政局問責。總而言之，即使是殖民地時代的港督或九七回歸後的行政長官，相關的憲法早已在權力來源、行政立法關係、決策程序及任免權力4方面，限制在地長官的權力。
既然基本法白紙黑字列明行政長官的權力受到限制，張曉明的「特首既特殊又超然地位論」，可以引伸為（一）特首可以包攬行政、立法及司法權力，變成所謂「三權合一」或者「三權合作」的狀况；（二）特首可以不根據，甚至違反基本法，為了鞏固權力，於是干預行政、立法及司法權力，變成「特首擾三權」；或孆峞]三）三權內的掌權者，選擇與特首「合作」，為了支持行政長官領導下特區政府的施政，必須以領導意志為先，憲法、法律、規例及程序只是有需要時刻意使用的門面裝飾，或者掌權者選擇性地根據政治需要，採用及施行某些有利權力擴張的部分。
法治的精髓
上述頭兩項，是行政長官利用權力破壞法治，因為他為了包攬大權於一身，透過侵權及越權，迫使立法機關成為「橡皮圖章」，行政機關成為「執行工具」，司法機關要為行政長官「政治背書」。法治的精髓，在於由執政者至政府所有部門，必須根據既定的憲法規定、法律、程序及機制進行管治，並受到監督。結果，法治能夠體現公義、無私及平等。如果執政集團損害法治，他必須承擔政治責任，面臨不同形式的懲罰，無論是彈劾機制最終導致下台，甚至是要求集體辭職。所謂「守法」、「不犯法」，只是對法治偏頗的認知。關於最後一項，針對掌權者出賣及放棄法治及專業以換取對長官效忠，得到更多好處，結果引致體制崩壞，鼓勵歧視、不公及差異的狀况，政治及社會不穩，指日可待。
最後，世上沒有超然的權力，只有不受權力迷惑的人，才有資格「超然」。
作者是香港浸會大學政治及國際關係學系助理教授
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