【明報專訊】國際經驗顯示，在房地產市場發展的初級階段，即當住房供應總量不足時，政府會通過大規模的保障性住房建設來緩解供求關係，維護社會的穩定，逐步滿足「人人有房住」。歷史上，在建設高峰期，英國的保障性住房佔住房存量曾一度升至接近60%、日本超過50%、中國香港超過45%、新加坡超過90%。相比之下，中國內地目前這一佔比僅為10%左右，保障性住房存量嚴重不足。
本輪調控政策通過建立地方政府問責機制、擴大保障性用地供給等主線，通過編制保障性住房建設規劃，開始將政策側重點轉移到執行層面。按照計劃，2009至2011年將解決750萬戶城鎮低收入家庭的住房問題。2010年建設各類保障性住房300萬套。
截至2009年，中國共建商品房44.7億平方米，經濟適用房約5億平方米，佔住宅存量的3%、佔商品房存量的11%。
從需求總量看，考慮到中國當前的發展階段，保障性住房的服務範圍應是中低收入，特別是低收入城鎮家庭，即使參照美國等發達國家的經驗，應納入保障性住房範圍的家庭佔比也大致應在30%左右，這意味着中國將有約6000萬個家庭應享受保障性住房。
從供求缺口估算，以經濟適用房套均面積60平方米計算，5億平方米只能解決約830萬個家庭的住房需要。如果進一步考慮到近年來，已通過廉租房制度保障家庭的戶數約700萬戶，那麼目前具有保障性住房含義的住房共計1530萬套，僅能覆蓋7%左右的城鎮家庭。如果要進一步達到覆蓋25%左右的城鎮中低收入家庭，實際的供求缺口約在4500萬套左右。
經適房佔比 近10年持續萎縮
2009年全國住宅竣工面積5.96億平方米，經濟適用房竣工面積佔比僅為6%，從2000年的26%持續下降20個百分點（見圖）。2009年房地產住房開發投資2.56萬億元（人民幣•下同），經濟適用房投資僅為1139億元，佔比為4.4%，由2000年的16%持續下降12個百分點。從歷史水平考察，總體上看，各項指標均顯示，保障性住房建設在2000年前後達到高峰後，近10年來持續萎縮。
根據測算，保障性住房的資金缺口並不是很大，平均到每個省市也不過30億元左右。保障性住房大規模建設的困境並非在於資金來源，關鍵在於土地供應總量不足或有限的情况下，部分地方政府對「土地財政」的依賴，使他們傾向優先供應商品住宅與商業地產用地，最大限度地壓縮保障性住房用地，在地價與房價高企的情况下尤其如此。
地方政府建設保障性住房的最大成本來自於土地出讓金收入的損失：2009年全國各類土地出讓收入達1.59萬億元，房地產用地的土地出讓價款就高達1.339萬億元。其中2009年全國實際供應住房用地76461公頃，商品房供地與保障房供地分別為65503公頃、10958公頃，各自佔比86%、14%。如果將保障性住房用地供地比重提高到33%（2010年的水平），由於廉租房、經濟適用房均採用土地劃撥方式，那麼大致測算，地方政府的土地出讓收入將減少約3000億元。正是基於這種機會成本的考慮，地方政府才最大限度地將土地配置到收入回報高的商品房市場。
大增土地供應 解決問題關鍵
2010年土地供應總量的大幅度增加，將是保障性住房大規模建設的關鍵：2010年全國住房供地計劃顯示，總量計劃供應面積約18.5萬公頃，其中保障性住房、中小套型商品房、大中高檔房佔比各為33%、44%、23%。
可以預計，即使2010年實際土地供應只能完成18萬頃目標中的10萬公頃，也將為保障性住房提供足夠的土地供應支撐，原因是：（1）如果按10萬公頃的供應總量和供應結構計算，2010年的商品房供應用地將達6.7萬公頃，超過2009年的供給水平（見表）；（2）保障性住房土地供給3.3萬公頃，如果按照1.5的容積率計算，2010年約3.57億平方米保障性住房建設計劃所產生的土地需求，僅為2.4萬公頃。
總體來看，如果2010年土地供給達到10萬公頃，這不僅可以保證保障性住房土地供應，而且也不會對商品房土地供給形成擠壓。地方政府完成保障性住房建設目標的動力也將相應增大。
巴曙松
國務院發展研究中心金融研究所副所長
2025年05月13日 12:36