【明報專訊】作為本輪樓市調控的關鍵手段，保障房建設已成為觀察國內樓市及經濟動向的重要風向標，其政策意義不言而喻：既是經濟任務又是政治任務，既關係民生又關係民心。然而現實卻未盡樂觀，儘管中央政府推進的決心很大，期望很高，但是對於地方政府和企業來說，參與意願不強、投資動力不足、建設熱情不高亦是事實。不僅如此，在當前的保障房建設當中，還存在諸多亟待破解的困惑與困局。
首先是保障形式與保障物件的困惑。當前保障房建設中，保障房的形式較多，各地也有一些創新探索之舉。以北京為例，保障房在形式上有廉租房、經濟適用房、公租房、兩限房，以及因重點工程拆遷、工礦企業棚戶區改造等形成的定向安置房等。相應地，各種形式保障房的物件、保障的標準如何？標準是固定不變還是動態調整？是出售形式還是出租形式？是全產權性質還是部分產權性質？保障房能否退出以及如何退出？保障房僅覆蓋戶籍人口，還是可以擴大到非戶籍的常住人口？等等。涉及的問題很多，管理的難度亦非常大。但同時相應的管理制度、管理辦法又嚴重欠缺。應該說，明確保障形式與保障物件，是住房保障制度中基礎性的問題，也是其前提條件。但在這些問題上我們迄今尚無明確答案。
基礎制度未明 有計劃無規劃
其次是短期計劃與長期規劃的困惑。當前保障房建設的基本現實是：有計劃無規劃。即一邊是大躍進式的1000萬套龐大年度建設計劃，一邊是「十二•五」住房保障規劃尚在編制當中；一邊是未來五年3600萬套的總體建設目標，一邊是各地如何統籌安排未來幾年的建設用地、資金籌集等尚在探討之中。作為國家基本住房制度的重要內容，住房保障是一項中長期的基本制度性安排，而不是三年五年的短期計劃，更非過渡性的權宜之計，它需要從中央到地方的長期發展規劃予以保障。這是第二個困惑。
三是長效機制缺失的困惑。既然保障房建設是一項長期工程，而非短期的權宜辦法，它需要相應的長效機制與配套制度。這其中，既涉及到中央與地方責任與職責的劃分；涉及到中央財政與地方財政投入的制度化安排；涉及到住房用地的持續有效供應；涉及到資金籌集渠道及融資方式的創新；涉及到投資主體、建設主體、運營管理主體的權責明晰等。其中較為核心的問題：一是地方政府在推進保障房建設中的主體地位的明確，二是作為投資建設主體的房地產企業（及其所代表的社會資本）的定位，包括企業如何參與？如何退出？如何確保其投資收益等。然而在上述問題上，現實狀况是都存在較明顯的制度缺失。
缺乏長期機制與配套
四是回歸舊體制的困惑。這主要表現在以下方面：（1）公共租賃房的投資建設。按目前有關政策規定，為動員社會力量參與保障房建設，可允許企業事業單位，利用自有閒置及存量土地資源，建設公租房分配給本單位職工居住使用；（2）是部分地方政府允許利用農村集體建設用地，投資興建公租房；（3）是一些央企及地方政府機關等，打着經濟適用房等保障房的名義，行福利分房之實；（4）是利用團購或補貼買房名義，向舊體制回歸等。上述種種作法與樓市調控的初衷，即改進和完善相關制度，堅持市場化住房發展方向等目標背道而馳了。
持續調控負面影響浮現
最後是對調控政策效用的困惑。當前的房地產調控，儘管是基於調整經濟結構的整體需要，基於保持房地產行業平穩健康發展的需要，是中央政府的主動性調控，與2008年迫於外部國際金融危機，而採取的4萬億元刺激經濟政策，不可同日而語。但是，政府當前出台的一系列加減法並用的調控措施，它既有較明顯的正面政策效用，即通過在需求端作減法來緩解供求矛盾，為保障房作加法贏得時間；但同時我們也看到，減法措施的持續實施，尤其是限購、限貸、限價等政策的持續嚴厲實施，其負面政策效用已日趨明顯，政策效用開始呈現相互抵消現象。持續調控下樓市逐漸陷入低迷，土地市場回歸冷清，由此導致保障房建設的兩個重要主體，即地方政府和房企在土地收益上、在投資能力陷入困境，地方政府的投資能力與房企購置土地的意願均明顯下降。這也是我們討論當前保障房建設問題時不得不面對的一個困局。
陳國強
中國房地產學會副會長、北京大學教授
