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【明報專訊】儘管香港大學陳弘毅、陳文敏等教授編寫的《香港法概論》以及戴耀廷副教授等撰寫的《香港特區的法律制度》，都指出香港政治體制具有「行政主導」特點，但總還有些人士把香港政治體制說成是美國的「三權分立」，同時又不擺出理據和論證。因此我這裏以樹仁大學客座教授的身分，闡述香港政制何以不是美國式三權分立，以求教於方家。
美國的三權分立制度有兩大要素，一是分權，即國家機構主要劃分為立法、行政和司法三個機關；二是制衡，即立法、行政、司法三個機關的權力之間相互制衡，「衡」在這裏的意思是「平」，不傾斜。香港立法、行政、司法三個機關之間的關係與美國有根本的不同：
一、在分權方面，香港立法機關中的一部分權力為行政長官和中央擁有，行政機關中一部分權力為中央政府擁有，司法機關中一部分司法解釋權為全國人大常委會擁有，不像美國立法機關、行政機關和司法機關那樣擁有獨立、完整的權力。
1、美國的國會權力主要有立法權、預算權、批准任命權、調查權、彈劾權等。香港立法機關的一部分權力為行政長官和中央擁有。
在立法權方面，行政長官擁有一部分。主要表現為：
•一是美國國會議員可對任何議題提出議案，沒有限制。而香港立法會議員在特區公共政策、政治體制和政府運作方面沒有首先提案權，只有行政長官擁有；凡涉及政府政策方面的議案，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意。
•二是美國國會通過自己的程序委員會決定哪些議案優先討論，而香港《基本法》規定了政府提出的議案必須優先列入議程。
•三是美國國會無論對政府提出的議案，還是議員提出的議案，一律採取簡單多數通過的表決方式，而香港立法會則是對政府提出的一般議案採取簡單多數通過的表決方式，對議員提出的議案則採取地區直選議員和功能組別議員分組點票通過的表決方式。
•四是美國國會對自己通過的議案在特定情况下可以不經總統同意而成為法律。例如，總統如果否決國會通過的議案，兩院各以三分之二多數推翻總統的否決，就可使議案成為法律。但香港立法會通過的議案無論如何都要經過行政長官簽署同意。
全國人大常委會對香港擁有一部分立法權。例如，全國人大常委會在徵詢其香港基本法委員會後，如認為香港立法機關制定的任何法律不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和香港特區的關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人大常委會發回的法律立即失效；全國人大常委會在徵詢其所屬的香港特區基本法委員會和香港特區政府的意見後，可對列於《基本法》附件三在香港實施的全國性法律作出增減。
在預算權方面，行政長官擁有一部分預算權，不像美國國會那樣不給總統一點預算權。主要表現為：
•一是行政長官有預算編制和提出權，而美國預算案則必須由眾議院首先提出；
•二是行政長官有臨時短期撥款的批准權。《基本法》規定立法會如拒絕批准政府提出的財政預算案，行政長官可向立法會申請臨時撥款。如果由於立法會已被解散而不能批准撥款，行政長官可在選出新的立法會前的一段時期內，按上一財政年度的開支標準，批准臨時短期撥款。而美國總統則沒有這一權力。
在批准任命權方面，行政長官有不經過立法會而直接提名並報請中央人民政府任命主要官員的權力，有依照法定程序任免各級法院法官（其中只有終審法院法官和高等法院首席法官的任免須經立法會同意）的權力，有不經立法會而依照法定程序任免主要官員之外的公職人員的權力。而美國政府高級官員和聯邦法院的法官由總統提名後都要經參議院批准。
在彈劾權方面，香港立法會雖然可以對行政長官提出彈劾案，但最後要由中央政府決定。而美國國會則擁有彈劾總統的權力。
2、美國總統擁有全部行政權，而香港行政權中的一部分為中央擁有。
香港《基本法》規定行政長官的產生既要經過特區選舉，還要最後由中央政府任命；中央人民政府對行政機關的主要官員擁有任命權；行政長官既要向特區負責，還要向中央政府負責；既要執行立法會通過和生效的法律，還要執行中央人民政府就《基本法》規定的有關事務發出的指令；特區的外交事務和國防事務由中央負責，等等。
3、美國司法機關擁有全部司法權，而香港司法機關的一部分權力為全國人大常委會擁有。
例如，香港特區法院對國防、外交等國家行為無管轄權；如果香港特區法院在審理案件時需要對《基本法》關於中央政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋，並以全國人大常委會的解釋審案。
二、在制衡方面，香港政治體制實行行政主導，立法機關不具有美國國會對總統那樣的制衡權力。
根據香港法學學者論著所述，香港實行的行政主導主要表現為：
•一是政府提出的議案須優先列入立法會的會議議程。
•二是政府提出的法案如獲出席會議的全體議員的過半票數即為通過，而議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案則須功能團體議員和地區直選議員分組點票各過半數通過。
•三是行政長官可以解散立法會，立法會卻不能倒閣。
•四是政府操控提出法案的權力，立法機關議員不得自行提出涉及公共開支、憲制和政府運作改變的法案。
•五是特首既是行政機關的首長，又是特區的首長。
•六是行政長官由行政會議佐助其施政。
這些都是美國三權分立所沒有的。
用蕭蔚雲教授的話來說，行政主導就是行政長官的法律地位要比立法機關高一些，權力要廣泛而大一些。因此，在不由中央行使的權力的範圍內，在行政主導體制下，香港也不實行三權分立。香港立法機關不具有類似美國國會約束行政機關那種完整的彈劾權、預算權、提案權、人事任免權等。
綜上可知，與美國三權分立制度不同的是，香港立法、行政和司法三個機關中的一部分權力為中央行使，立法機關一部分權力為行政長官行使。所以然者何？一是香港特區是中國單一制國家結構裏的一級地方政權，它必須對中央負責，而中央對香港既擁有主權，也擁有治權（雖然中央已經把大部分治權下放給了香港）。而美國是個聯邦制國家，州和中央共同擁有主權和治權。州有較大的獨立權。二是《基本法》起草時，鄧小平先生明確指示不採用三權分立制度，根據蕭蔚雲教授的回憶，草委們經過討論也明確否決在香港採行三權分立、議會內閣制和人民代表大會制度，而採行「行政主導；立法、行政既制約又合作；司法獨立」體制。
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美國的三權分立制度有兩大要素，一是分權，即國家機構主要劃分為立法、行政和司法三個機關；二是制衡，即立法、行政、司法三個機關的權力之間相互制衡，「衡」在這裏的意思是「平」，不傾斜。香港立法、行政、司法三個機關之間的關係與美國有根本的不同：
一、在分權方面，香港立法機關中的一部分權力為行政長官和中央擁有，行政機關中一部分權力為中央政府擁有，司法機關中一部分司法解釋權為全國人大常委會擁有，不像美國立法機關、行政機關和司法機關那樣擁有獨立、完整的權力。
1、美國的國會權力主要有立法權、預算權、批准任命權、調查權、彈劾權等。香港立法機關的一部分權力為行政長官和中央擁有。
在立法權方面，行政長官擁有一部分。主要表現為：
•一是美國國會議員可對任何議題提出議案，沒有限制。而香港立法會議員在特區公共政策、政治體制和政府運作方面沒有首先提案權，只有行政長官擁有；凡涉及政府政策方面的議案，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意。
•二是美國國會通過自己的程序委員會決定哪些議案優先討論，而香港《基本法》規定了政府提出的議案必須優先列入議程。
•三是美國國會無論對政府提出的議案，還是議員提出的議案，一律採取簡單多數通過的表決方式，而香港立法會則是對政府提出的一般議案採取簡單多數通過的表決方式，對議員提出的議案則採取地區直選議員和功能組別議員分組點票通過的表決方式。
•四是美國國會對自己通過的議案在特定情况下可以不經總統同意而成為法律。例如，總統如果否決國會通過的議案，兩院各以三分之二多數推翻總統的否決，就可使議案成為法律。但香港立法會通過的議案無論如何都要經過行政長官簽署同意。
全國人大常委會對香港擁有一部分立法權。例如，全國人大常委會在徵詢其香港基本法委員會後，如認為香港立法機關制定的任何法律不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和香港特區的關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人大常委會發回的法律立即失效；全國人大常委會在徵詢其所屬的香港特區基本法委員會和香港特區政府的意見後，可對列於《基本法》附件三在香港實施的全國性法律作出增減。
在預算權方面，行政長官擁有一部分預算權，不像美國國會那樣不給總統一點預算權。主要表現為：
•一是行政長官有預算編制和提出權，而美國預算案則必須由眾議院首先提出；
•二是行政長官有臨時短期撥款的批准權。《基本法》規定立法會如拒絕批准政府提出的財政預算案，行政長官可向立法會申請臨時撥款。如果由於立法會已被解散而不能批准撥款，行政長官可在選出新的立法會前的一段時期內，按上一財政年度的開支標準，批准臨時短期撥款。而美國總統則沒有這一權力。
在批准任命權方面，行政長官有不經過立法會而直接提名並報請中央人民政府任命主要官員的權力，有依照法定程序任免各級法院法官（其中只有終審法院法官和高等法院首席法官的任免須經立法會同意）的權力，有不經立法會而依照法定程序任免主要官員之外的公職人員的權力。而美國政府高級官員和聯邦法院的法官由總統提名後都要經參議院批准。
在彈劾權方面，香港立法會雖然可以對行政長官提出彈劾案，但最後要由中央政府決定。而美國國會則擁有彈劾總統的權力。
2、美國總統擁有全部行政權，而香港行政權中的一部分為中央擁有。
香港《基本法》規定行政長官的產生既要經過特區選舉，還要最後由中央政府任命；中央人民政府對行政機關的主要官員擁有任命權；行政長官既要向特區負責，還要向中央政府負責；既要執行立法會通過和生效的法律，還要執行中央人民政府就《基本法》規定的有關事務發出的指令；特區的外交事務和國防事務由中央負責，等等。
3、美國司法機關擁有全部司法權，而香港司法機關的一部分權力為全國人大常委會擁有。
例如，香港特區法院對國防、外交等國家行為無管轄權；如果香港特區法院在審理案件時需要對《基本法》關於中央政府管理的事務或中央和香港特區關係的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特區終審法院請全國人大常委會對有關條款作出解釋，並以全國人大常委會的解釋審案。
二、在制衡方面，香港政治體制實行行政主導，立法機關不具有美國國會對總統那樣的制衡權力。
根據香港法學學者論著所述，香港實行的行政主導主要表現為：
•一是政府提出的議案須優先列入立法會的會議議程。
•二是政府提出的法案如獲出席會議的全體議員的過半票數即為通過，而議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案則須功能團體議員和地區直選議員分組點票各過半數通過。
•三是行政長官可以解散立法會，立法會卻不能倒閣。
•四是政府操控提出法案的權力，立法機關議員不得自行提出涉及公共開支、憲制和政府運作改變的法案。
•五是特首既是行政機關的首長，又是特區的首長。
•六是行政長官由行政會議佐助其施政。
這些都是美國三權分立所沒有的。
用蕭蔚雲教授的話來說，行政主導就是行政長官的法律地位要比立法機關高一些，權力要廣泛而大一些。因此，在不由中央行使的權力的範圍內，在行政主導體制下，香港也不實行三權分立。香港立法機關不具有類似美國國會約束行政機關那種完整的彈劾權、預算權、提案權、人事任免權等。
綜上可知，與美國三權分立制度不同的是，香港立法、行政和司法三個機關中的一部分權力為中央行使，立法機關一部分權力為行政長官行使。所以然者何？一是香港特區是中國單一制國家結構裏的一級地方政權，它必須對中央負責，而中央對香港既擁有主權，也擁有治權（雖然中央已經把大部分治權下放給了香港）。而美國是個聯邦制國家，州和中央共同擁有主權和治權。州有較大的獨立權。二是《基本法》起草時，鄧小平先生明確指示不採用三權分立制度，根據蕭蔚雲教授的回憶，草委們經過討論也明確否決在香港採行三權分立、議會內閣制和人民代表大會制度，而採行「行政主導；立法、行政既制約又合作；司法獨立」體制。
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