多元政治格局中的管治策略 ／盧子健

【明報專訊】兩星期前，我在本欄提出特區政府應自覺定位為「少數派政府」，在此基礎上制定管治策略。回歸以來16年多，特區一直就是一個「少數派政府」，無可避免是一個「弱勢」政府，這是回歸後特區政府的基本特點。任何特區政府領導人如果不掌握這個特點，其管治策略肯定是事倍功半。


另一方面，踏入互聯網年代，在全球享有資訊及言論自由的社會內，政府施政普遍是阻力重重，政府及政治領導人的民望多數時間是在低位徘徊，這是世界性現象，並非香港獨有。不過，我的觀察是﹕特區建制政治力量在應付這個世界趨勢方面亦是表現欠佳。現代政治的普遍性挑戰加上特區政府的自身局限，是除「少數派政府」外另一個令到政府施政失效的重要原因。


互聯網成為所有人生活一部分，對政治生態帶來巨大衝擊。互聯網世界的一些特點，亦逐漸成為政治運作的一部分，包括資訊流動速度極快、正確與不正確的資訊混雜、講求感覺多於講求論證、群組容易集結亦容易解散、無財無勢的人有機會異軍突起。而最重要的是﹕互聯網生態令個人自我形象、自我價值大大提高。這些特點形成一個弔詭現象﹕大型群眾行動或運動更容易組織，但有紀律、講團結的組織更難維持。


踏入21世紀，在有資訊和言論自由的社會，少數主要政黨壟斷政壇的局面紛紛結束。在亞洲，長期由自民黨執政的日本出現了執政政黨輪替，剛實行民主不久的南韓與台灣一樣。即使是兩黨制傳統較長的國家如英國、加拿大、澳洲等，過去十年先後出現「少數派政府」或者聯合政府。向來多黨制政治主導的歐洲更不用說，除了聯合政府仍是主流之外，大黨話事的日子已成過去。例如即將舉行大選的德國，兩大黨（即基民盟與基社民聯盟加上社會民主黨）所得到的民眾支持已經跌到七成以下。


網上年代政治生態轉變的挑戰

在有資訊和言論自由的社會，政治本來已經多元化，但在本世紀以前的300年間，主流的代議政制模式用程序消弭多元政治的矛盾以利政府決策。但踏入21世紀後，代議政制模式不能再有效消弭多元政治的矛盾。社會上意見和政治紛雜，真的是比七國還亂。這是當今現代政治的特點，香港並不例外。只不過香港連代議民主也沒有，消弭多元政治矛盾的制度能力亦因而偏低。


暫時世界上似乎還沒有一個新的政制模式能有效回應互聯網年代政治生態轉變帶來的挑戰。各國政治領袖只能各師各法，用自己的智慧來處理這些挑戰。香港政制處理政治矛盾的能力低，政治領袖就更需要參考其他政體內政治領袖的智慧。


在多元政治格局內，任何政府不能再期望自己經常有代表大多數人民的政治力量的支持。那麼，政府應該採取什麼樣的管治策略呢？


首先，政府必須有一支嫡系的、有能力、有相當政治能量的團隊。因為即使政府未必再做一個「多數派政府」，也要做一個有力的「少數派政府」，這包括兩方面，一方面是能力，另一方面是政治能量。就後者而言，即是說政府不能太孤家寡人，少數派不能太「少數」，否則變成了一個「邊緣派政府」。


以上述標準來量度回歸後的特區政府，我們會發覺只有曾蔭權政府較為接近這個要求。在曾蔭權政府後期，其批評者會着眼於其民望偏低、無所事事。但平情而論，曾蔭權政府的高民望維持了3年，到任期結束其民望比董建華下台前好，也不比現在梁振英政府差。無疑曾蔭權政府在土地和房屋政策方面拖拉疲沓了太長時間，引發大量民怨，但他主政7年間社會與經濟環境是穩定的（包括面對2008至09年的全球金融海嘯）。曾蔭權相對於董建華與梁振英的最大優勢就是他能辦事，並且有一支專業公務員團隊的支持。


其次，在多元政治格局內，無論是多數派還是少數派政府，都必須準備妥協，或者更積極的說，就是必須善於採納在野力量的政策主張。


民望最高元首——默克爾反諷現象

兩周前，我在本欄曾分析當年克林頓在民望低迷時如何借反對黨意見為己用重建民望。今日可以談談另一個政治領袖﹕德國總理默克爾。


如無意外，默克爾會在德國大選後連任總理。她在現時政經情况低迷的歐洲是一個異數，執政8年其民望仍然高企。大多數政治觀察家都認為默克爾並非一個魅力領袖。她行事謹慎，毫無強勢形象，再加上她最初踏入政壇時來自前東德，在其基督教民主黨內並沒有什麼死士班底。默克爾最大的長處就是善於吸納不同政治力量的政策主張，這種作風產生了近十年全球民主政體內的反諷現象﹕最沒有政治魅力的領袖、最容易妥協的領袖、從來沒有足夠民意授權組成單一政黨的領袖，默克爾反而成為了任期最長、民望最高的政府元首！


最後，在多元政治格局中，政府最好集中精力做好一兩件大事。這是因為無論是多數派或者少數派政府都不能像過去代議政制年代那樣自恃有議會內多數就能雷厲風行。社會內政治力量多元而分散，政府必須花大量時間從事摸底、商談、游說、討價還價的活動。小事小政策，上述工夫可以少一點。但凡大政策，政府必須做足上述工夫，甚至做到加零一。


如果我們用上述兩項標準來量度梁振英政府，就會見到梁振英的嫡系支持者喜歡以「強勢」現身，另一方面會見到政府四處點火﹕在經濟、金融、房屋、土地規劃、醫療、扶貧、區政等等都想推動翻天覆地的「改革」，大幹一場。以目前政府的能力和政治能量來對比政府的「強勢」企圖和雄心，輕鬆一點說是真的搞笑，嚴肅一點說是注定悲劇收場。


特區政府要能辦事，須先以少數派政府定位，再要適應多元政治格局的遊戲規則，放下野心與架子、收縮戰線、重組有力團隊。這樣做未必能令民望大反彈，但希望總能做一點事。


盧子健

公共事務顧問