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【明報專訊】在電視發牌風波中，梁振英政府明顯作出了不被社會接受的決定。有份參與決策的官員和行政會議個別成員表現出有囗難言，有的愈講愈亂，有的初時明示暗示不同意有關決定，後來又歸了隊。梁振英祭出了一個「保密」和「集體」決策的傳統來抗衡尋求公道和合理解釋的訴求，到上星期六他出席有巿民參與的活動時更形容行政會議決定電視發牌時「有啲似」法庭陪審團退庭商議，只會講結果、不講理由，又重申行政會議制度必須維持，「一日法律不修改，行政會議就要咁做事」。筆者完全不能接受梁振英以陪審團比喻行政會議的決策方式，拖司法制度落水更侮辱公眾智慧，因為即使法院判決亦會有判辭讓公眾和被告有充分知情權乃至上訴的權利。較早前行政會議兼立法會議員葉劉淑儀在接受訪問時亦有幾乎一模一樣的說法。其實，梁振英最想表達的，也是他藉此機會向巿民宣布的，是一種「只講決定、不講理由」的獨裁行事作風。香港的管治正步入獨裁時代，危在旦夕！
英國集體負責憲制傳統
Peter Hennessy和Simon James兩位英國學者曾經關心英國「鐵娘子」首相戴卓爾夫人那硬朗甚至愈加專橫的風格會不會對集體負責制造成破壞，他們表示，英國憲制傳統經得起戴卓爾時代的國內外環境挑戰，在過程中發掘出強化制度的一些措施，而沒有遷就戴卓爾夫人的性格而摒棄集體負責的制度。追源溯始，英國牛津大學憲法專家Geoffrey Marshall對行政機關素有研究，他指出，關於政府內閣和內閣成員行為操守的憲制原則、傳統及習慣，就涉及法律、政治及道德三方面的責任，也涉及內閣集體的和內閣成員個人的責任。嚴格來說，所有決定及行動，不管是經過集體討論或是個別成員所作出的，整個政府都要同時承受法律、政治及道德三方面的責任。身處權力核心的人，就必須承擔具體的責任，向公眾交代解釋決策，據理力爭，面對質疑時為政府辯護。
換言之，「只會講結果、不講理由」就是破壞集體負責的憲制傳統，取而代之的是「集體不負責任」。因為政府從此根本不再需要用文明去說服公眾，講或是不講，又或者講多講少，完全是按掌權人的喜惡來定奪。
另外，根據英國集體負責憲制傳統，個別內閣成員不應推說自己沒有參與某些決策的討論，就以為不需要負上集體及個人的責任。同樣，個別成員更沒有理由就某些不受公眾歡迎或自己不同意的決定，企圖「劃清界線」或是向公眾建立一個「保持距離」的態度或姿態，因為這些舉動本身已經有違憲制原則和責任。假設有個別成員不願意接受某些決定，唯一合乎此集體負責原則的做法，就只有主動辭職，離開權力核心，回復「自由身」之後才可以公開交代，尋求公眾諒解。2003年3月17日，英國貝理雅政府成員郭偉邦（Robin Cook）就是不能同意派兵攻打伊拉克而辭去職務，然後在國會發言解釋其立場，最後在表決出兵一事上投下反對票，反對工黨政府。郭偉邦曾任外相，辭職時是工黨政府下議院的領袖，他的決定，完全是根據英國集體負責憲制傳統作出，也是忠於他的信念。
行使權力的人只有按着這樣嚴格的規範，才可以做到向議會和人民問責，承擔責任。這是他們自由選擇接受任命的時候一早已經知道的對稱的代價，也沒有人可以強迫他們接受的。相反，既接受了政治任命，但又不想付出太多，又要顧慮個人政治前途聲譽受政府劣行拖累，「順得哥情失嫂意」，於是表現出來的無能為力，沉默是金，甚至扮演「消息人士」、「權威人士」放風自保，卻又不敢於公開表達相反觀點，不止破壞規矩，其實是憲制上最缺德的做法。一個內閣成員不時愛扮「良心」，藉故在決策後標奇立異，又要繼續留在權力核心，就很難不給人「坐順風車」（free riding）佔政府便宜的負面觀感。
梁氏「集體不負責任」制
如果任命他們的行政機關首長這時候還不免除這些人的職務，則是變相縱容不負責任的風氣蔓延，這樣的態度絕對不應視作「包容」，也不是「自由」，讓分享了行政權力的人各說各話，其實是讓他們享有更多更大的特權，對行政機關以至必須執行決定的公務員更不公道。對公眾而言，這樣發展下去則是對集體負責制度和個別官員的問責造成雙重打擊。
在電視發牌風波中，行政會議召集人林煥光曾經表示行政會議只是行政長官的諮詢組織，最終決定是行政長官梁振英本人。但是，根據《基本法》 第54條「香港特別行政區行政會議是協助行政長官決策的機構」，第56條則列明「行政長官如不採納行政會議多數成員的意見，應將具體理由記錄在案」。因此，林煥光的說法既不準確，也有為行政會議成員推卸責任之嫌。另外，他一時公開要梁振英「深切檢討」，之後又向行政會議成員發電郵澄清道歉，明顯已去到進退失據、不知所云的地步了。
由殖民地時代到一國兩制，鮮有本地研究深入探討行政長官會同行政會議的決策方式。在制度設計上，立法機關對這一種「保密」和「集體」決策的「黑箱」早已處於下風，加上議會被保皇勢力把持，沒法像英國或其他議會民主制度般向特區政府行使窮追猛打的問責權力。
當制度正在被獨裁者踐踏時，那些曾經囗講支持普選和民主的行政會議成員，好應該以郭偉邦為榜樣，離開這個「不講理由」的梁振英政府，因為他們在所謂權力核心內推動民主、問責管治的努力注定是失敗了。否則，他們在這個集體不負責任的情况下也會成為獨裁者的幫兇。
作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授
◆參考書籍
1. Robin Cook, The Point of Departure, 2003.
2. Peter Hennessy, Cabinet, 1988.
3. Simon James, British Cabinet Government, 1992.
4. Geoffrey Marshall (Ed), Ministerial Responsibility, 1989.
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英國集體負責憲制傳統
Peter Hennessy和Simon James兩位英國學者曾經關心英國「鐵娘子」首相戴卓爾夫人那硬朗甚至愈加專橫的風格會不會對集體負責制造成破壞，他們表示，英國憲制傳統經得起戴卓爾時代的國內外環境挑戰，在過程中發掘出強化制度的一些措施，而沒有遷就戴卓爾夫人的性格而摒棄集體負責的制度。追源溯始，英國牛津大學憲法專家Geoffrey Marshall對行政機關素有研究，他指出，關於政府內閣和內閣成員行為操守的憲制原則、傳統及習慣，就涉及法律、政治及道德三方面的責任，也涉及內閣集體的和內閣成員個人的責任。嚴格來說，所有決定及行動，不管是經過集體討論或是個別成員所作出的，整個政府都要同時承受法律、政治及道德三方面的責任。身處權力核心的人，就必須承擔具體的責任，向公眾交代解釋決策，據理力爭，面對質疑時為政府辯護。
換言之，「只會講結果、不講理由」就是破壞集體負責的憲制傳統，取而代之的是「集體不負責任」。因為政府從此根本不再需要用文明去說服公眾，講或是不講，又或者講多講少，完全是按掌權人的喜惡來定奪。
另外，根據英國集體負責憲制傳統，個別內閣成員不應推說自己沒有參與某些決策的討論，就以為不需要負上集體及個人的責任。同樣，個別成員更沒有理由就某些不受公眾歡迎或自己不同意的決定，企圖「劃清界線」或是向公眾建立一個「保持距離」的態度或姿態，因為這些舉動本身已經有違憲制原則和責任。假設有個別成員不願意接受某些決定，唯一合乎此集體負責原則的做法，就只有主動辭職，離開權力核心，回復「自由身」之後才可以公開交代，尋求公眾諒解。2003年3月17日，英國貝理雅政府成員郭偉邦（Robin Cook）就是不能同意派兵攻打伊拉克而辭去職務，然後在國會發言解釋其立場，最後在表決出兵一事上投下反對票，反對工黨政府。郭偉邦曾任外相，辭職時是工黨政府下議院的領袖，他的決定，完全是根據英國集體負責憲制傳統作出，也是忠於他的信念。
行使權力的人只有按着這樣嚴格的規範，才可以做到向議會和人民問責，承擔責任。這是他們自由選擇接受任命的時候一早已經知道的對稱的代價，也沒有人可以強迫他們接受的。相反，既接受了政治任命，但又不想付出太多，又要顧慮個人政治前途聲譽受政府劣行拖累，「順得哥情失嫂意」，於是表現出來的無能為力，沉默是金，甚至扮演「消息人士」、「權威人士」放風自保，卻又不敢於公開表達相反觀點，不止破壞規矩，其實是憲制上最缺德的做法。一個內閣成員不時愛扮「良心」，藉故在決策後標奇立異，又要繼續留在權力核心，就很難不給人「坐順風車」（free riding）佔政府便宜的負面觀感。
梁氏「集體不負責任」制
如果任命他們的行政機關首長這時候還不免除這些人的職務，則是變相縱容不負責任的風氣蔓延，這樣的態度絕對不應視作「包容」，也不是「自由」，讓分享了行政權力的人各說各話，其實是讓他們享有更多更大的特權，對行政機關以至必須執行決定的公務員更不公道。對公眾而言，這樣發展下去則是對集體負責制度和個別官員的問責造成雙重打擊。
在電視發牌風波中，行政會議召集人林煥光曾經表示行政會議只是行政長官的諮詢組織，最終決定是行政長官梁振英本人。但是，根據《基本法》 第54條「香港特別行政區行政會議是協助行政長官決策的機構」，第56條則列明「行政長官如不採納行政會議多數成員的意見，應將具體理由記錄在案」。因此，林煥光的說法既不準確，也有為行政會議成員推卸責任之嫌。另外，他一時公開要梁振英「深切檢討」，之後又向行政會議成員發電郵澄清道歉，明顯已去到進退失據、不知所云的地步了。
由殖民地時代到一國兩制，鮮有本地研究深入探討行政長官會同行政會議的決策方式。在制度設計上，立法機關對這一種「保密」和「集體」決策的「黑箱」早已處於下風，加上議會被保皇勢力把持，沒法像英國或其他議會民主制度般向特區政府行使窮追猛打的問責權力。
當制度正在被獨裁者踐踏時，那些曾經囗講支持普選和民主的行政會議成員，好應該以郭偉邦為榜樣，離開這個「不講理由」的梁振英政府，因為他們在所謂權力核心內推動民主、問責管治的努力注定是失敗了。否則，他們在這個集體不負責任的情况下也會成為獨裁者的幫兇。
作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授
◆參考書籍
1. Robin Cook, The Point of Departure, 2003.
2. Peter Hennessy, Cabinet, 1988.
3. Simon James, British Cabinet Government, 1992.
4. Geoffrey Marshall (Ed), Ministerial Responsibility, 1989.
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