中國體制改革 關鍵在政府職能

【明報專訊】《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）全文在三中全會後很快就公布了。可以說，三中全會的公告確實一度令市場和民眾十分失落，認為文件所談的深化改革力度不夠，改革的措施不具體，但《決定》很快公布，讓市場看到未來中國制度改革的真正前景與方向。與以往相比，《決定》這樣快公布於世，也顯示中央高層對該《決定》的態度及雷厲風行力講求實效的新風氣。這些都有利於中國重大體制改革全面啟動。


釐清政府和市場關係

在當前的形勢下，只有通過重大的制度改革或經濟體制改革，才能掃除計劃體制留下的不利於中國社會經濟發展的種種弊端。所以《決定》指出，深化改革的重點是經濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。可以說，這句話是整個《決定》的核心所在，也是《決定》最有新意及亮點的地方。


改革體制缺陷及深層次矛盾

對於這句話應該有三層意思。


（一）中國改革開放35年，儘管取得驚人的成就，但由於它是由計劃經濟向市場經濟轉軌而來，其體制之缺陷及體制深層次的問題也愈來愈多，比如說增長方式的單一性、經濟的「房地產化」、收入分配嚴重不公、貪污腐化嚴重、生態環境惡化、社會矛盾衝突嚴重等等，如果不是從經濟體制改革入手，這些問題就解決不了，也會妨礙中國經濟繼續發展與繁榮。


（二）要讓經濟體制真正實現由計劃體制向市場體制轉軌，使市場在資源配置中起決定性的作用。因為在市場經濟體制下，經濟當事人能夠根據市場價格機制所顯現出來的信息，把其掌握要素資源最有效的利用並承擔其決策之責任，成本與收益能夠讓當事人全部承擔。成熟的市場機制是對資源較好配置的機制，而計劃工具、權力手段等方式要達到效果是不可能的。所以，《決定》顯示，在全覆蓋的改革範圍都強調向市場轉型的重要性。


市場經濟建在良好制度上

（三）市場經濟有效性要建立在一系列良好制度的基礎上，沒有這些制度，要保證市場有效運行也是不可能的。這些制度確立與現代政府職能有關。比如，界定產權、保證合約有效履行、建立起公平公正的交易秩序等。有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法制政府和服務型政府。在這裏，《決定》強調了政府職能的轉變，包括了政府性質、治理理念、行政管理體制及方式的全面轉型。即政府職能界定得通過法律化及制度化的方式來進行。


改革將遇到不少障礙

不過，整個《決定》是建立在以下幾個假定的基礎上，一個是每一個改革者都會大公無私，改革不存在利益衝突；二是改革者能夠有全面知識與信息，他們有能力把中國改革推向一個又一個的高度；三是當前體制弊端只是完善，不需要重大調整等。如果說，這些問題若有偏差，那麼中國化體制改革就可能遇到不少的障礙。這就是中國深化體制改革的關鍵所在。


可以說，只要把政府職能界定清楚了，把政府與市場關係理順了，這樣才能讓市場在資源配置中起到決定性作用，政府的職能才能真正發揮出來而不是錯位。因此，對中國來說，無論是界定政府職能，還是處理好政府與市場的關係，都是經濟體制改革的核心。


政府改革 如拿刀割自己肉

要保證有質量地建立制度，有幾個問題要解決。


（一）政府的職能如何來界定，是由政府自身呢？還是通過外部的公共決策方式來進行？如果是政府部門自身來界定，那麼政府部門的官員個個都會大公無私嗎？個個都是「道德人」嗎？如果不是這樣，又如何可保證他們不會把自己的私利制度化。從這些年來政府機搆行為經驗來看，儘管每一屆政府上任時對政府改革都有大手筆計劃，但實際效果都不盡人意。正如中紀委書記王岐山所言：「革命是拿刀革別人的命，改革則是自己革自己的命」。也就是說，政府部門的官員改革，要拿刀來割自己的肉時並非易事。如果是通過外部公共決策的方式來進行，那麼這種決策的方式又是什麼，能否用制度化的方式來保證？對此，公報無具體細節。


優良制度 不應由少數精英設計

（二）如何制訂保證市場有效運行的制度？即使這些制度建立了，又可通過何種方式來保證這些安排有效執行？從報告看來，保證市場機制有效運行的制度安排，更多來自少數精英的頂層設計。這種優良秩安排要建立在以下幾個假定之上﹕這些少數精英應是大公無私，否則就容易把其利益制度化；另一方面這些精英能夠收集到無限的信息及具有包羅萬象的知識，否則他們既無法制定周全的制度規則，其制度規則也無法平衡廣泛當事人之間的利益關系。在此情况下這些制度安排能夠保證市場對資源的有效配置起到決定性作用是不確定的。


（三）對界定政府職能及保證市場對資源配置起決定性作用，還得對政府權力進行有效約束。在公報中提及到讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力下放關進制度籠子的根本之策。但是這裏的「人民」與「制度」應該是一個小範圍概念，制度籠子更多的是政黨權力的自我完善。這些都可能與市場經濟所要求的對政府權力約束與監督要少。這也是前些年政府官員腐敗愈來愈嚴重，貪污腐化的金額愈來愈巨大的原因。如果政府的權力得不到有效的約束與監督，用權力來配置資源仍會十分盛行，這必然會弱化市場對資源配置的決定性作用。


也就是說，在深化經濟體制改革、政府職能轉變過程中，由於體制慣性作用，及既得利益集團的存在，政府職能要實現真正的轉變並非易事。為了避免上述情况發生，三中全會公告既強調了深化改革的系統性、整體性、協同性，更強調了深化改革方式的頂層設計和摸着石頭過河的結合性。更重要的為了保證改革的順利進行與成功，保證深化改革的權威性，中央決定成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、提高改革決策科學性和共識性。


中央主導改革 期盼見曙光

可以說，這也是這次三中全會最具新意的地方。其新意不僅在於成立了一個最有權威的協調改革的領導機搆，以此來表示中央對當前深化改革的決心，也表明了當前中國深化改革的難度。估計只有一個有權威、有決心、有擔當的改革者才能走出其重圍，見到中國深化改革的曙光。所以，這次中央深化改革不僅要有組織上的保證，也為改革開放設立的時間表，即到2020年在重要領域和關鍵環節上取得決定性成果，以此推進國家治理體系和治理能力現代化。


中國社科院 金融研究所研究員

[易憲容 中國專論]