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【明報專訊】《明報》11月18日發表的「特首普選與有效管治」座談會紀要，報道了與會者有關香港將來是否可以成立聯合政府的討論。在現時社會與政黨分裂對峙的情况下，這個提法似乎有點不切實際。但如果我們把眼光放遠一點，落實特首普選將可以帶來一個改善管治的變局，而建立聯合政府是一個很值得探討的方向。
在世界各國建立民主政制的過程中，其中一個基本選擇是成立多數黨執政的政府（majoritarian government），還是成立共識政府癶p合政府（consensus or coalition government）。前者是兩大黨輪流執政的制度，一向以英美兩國為範例（但英國現時是自由民主黨與保守黨的聯合政府），後者是由多黨組成聯盟，佔國會的多數及組成內閣，包括歐洲不少國家（德國、法國、意大利、北歐三國、荷蘭、比利時、奧地利、瑞士等）、澳洲、新西蘭、日本、印尼、印度、馬來西亞、泰國、肯尼亞、千里達、巴西、智利、哥倫比亞等等，如果再包括以往有時會出現聯合政府的國家（例如阿根廷、委內瑞拉、烏拉圭），數目將更多。
多元社會重視包容與廣泛代表性
上述國家建立聯合政府制度的原因，除了因為沒有一個大黨可以在大選中取得國會多數議席之外，更多是因為它們是多元社會，意即社會因「區塊間隙」（segmental cleavages）而造成分割的社群。區塊間隙可能具有宗教、民族、意識形態、語言、地域或文化等性質，從而進一步反映在政黨、利益團體、傳播媒體、學校與志願團體等的組織上，因這些區塊間隙而劃分開來的人口群，就成為多元社會中的區塊（segments）。
由於是多元社會的性質，這些國家在民主化過程中甚為重視包容與廣泛代表性的原則，在設計民主體制時都採用比例代表制的選舉方式，所以國會的議席通常由多個政黨瓜分。當中取得較多議席但不過半數的一至兩個政黨，就牽頭與一至兩個小黨組織聯盟政府。
管治效率和可管治性
以往有些政治學者認為，由於聯合政府的政策通常需要聯盟內各政黨通過協商取得共識，因此在管治效率和可管治性（governability）上，與多數黨執政的政府相比會較弱，但事實並非如此。一個有區塊間隙的多元社會，根本不容易產生由兩大黨輪流執政的制度，即使有，長期不能分享政治權力和經濟利益的其他區塊只會激烈對抗政府，令社會更為分裂，政府管治更為困難。反之，由於聯合政府在國會掌握多數票，以內部協商達成共識的政策可保證通過。其他未能進入執政聯盟的政黨，則會力爭在下次國會選舉中取得更多選票，以便有機會可進入新一屆的聯合政府。眾多國家的聯合政府運作經驗，都已充分證明了其管治效率和可管治性不一定比較差。
另方面，基於同質社會而產生的多數黨執政制度，隨着全球一體化和資訊科技的急速發展，以及因經濟民生問題不容易解決得好，都要面對社會趨向多元化的巨大挑戰。英國自1990年以來已多次出現少數黨執政和聯合政府的局面。在美國的總統制下，亦不時出現反對黨控制國會大多數，與總統在國家預算等議案上出現對峙僵局的情况。由於黑人和墨西哥族裔佔人口比例不斷增加，加上例如「茶黨」等新型組織的冒起，美國已出現了新的區塊間隙，向多元社會發展，令多數黨執政制度的管治效率和可管治性增添困難。
香港是多元社會
香港由於曾是英殖民地及是一個國際社會，因此一向是多元社會。港人有不同宗教信仰，而人口雖以華人為主，亦有相當數量的外籍人士、少數族裔，再加上每年增加的新來港內地人士。在意識形態方面，一些人要求盡快實現普選，另一些人則持較審慎的態度，同時，部分港人對中國政府採取接受、接近、支持，以至擁護的態度和立場，另一部分港人因六四事件、貪污腐敗、人權等問題而對中國政府較為負面以至否定。自港英政府在立法會設立功能組別以來，又產生了功能組別的利益團體。這些因不同宗教、民族、語言、文化、意識形態、政制設計等因素所產生的區塊間隙，正好是有需要建立聯合政府的基本因素。
多黨制與行政主導
由於採用比例代表制選舉方式，香港是多黨制，而且各黨在黨員人數方面都很少，在可見的將來，看不到其中有任何兩個政黨有能力發展成為主要大黨，可以輪流執政，何况香港不是「國會制」 （parliamentary system，即由贏得國會多數議席的政黨組織內閣政府）。比例代表制和多黨制既已存在，就不容易取消，暫時亦看不到多黨派合併為兩大政黨的可能。
《基本法》規定行政主導的政體。如果實現特首普選，香港將會是類似美國式的總統制，當然特首沒有總統的軍事和外交權力，而特首委任主要官員都要得到中央政府批准。即使將來某一政黨（或曾是某一政黨）的候選人勝出當選特首，他不可能完全在其政黨內挑選出全部或多數的問責官員，因為無論是中央政府或香港社會都重視均衡參與和用人唯才，更何况沒有一個政黨在可見的將來，能夠培育出足夠的問責官員人才庫。
香港有何凝聚力
香港社會和政黨現時有對峙分裂的情况，似乎不利於建設社會共識及邁向聯合政府。但事實上，雖然傳媒較多報道示威抗議、對抗對罵的消息，社會上及政黨中的溫和、中間及實際的人是佔大多數，而激進民主派或強硬建制派都只佔極少數。
雖然多元社會因多重的區塊間隙而分割，但聯合政府仍能夠在各國成為一種有效和穩定的制度，其中一個有利條件，是有某種「橫跨性忠誠」為整個社會創造出凝聚的力量，例如宗教信仰、民族主義、外來的威脅等。香港是否可以出現這種凝聚力呢？
一直以來，泛民派和建制派的一個主要分歧，是在實現選舉民主的時間和程度上，但一旦2017年實現特首普選，再在其後實現立法會全面普選，這個基本分歧就不再存在或減輕。兩派之間的另一個主要分歧，是在對中國政府的取態和關係方面，但在雙普選相繼實現期間和以後，泛民派光譜中的溫和中間部分，必然要為執政或參與執政作出部署，從而一定要調整、緩和、改善他們與中央政府的關係。這不是改變什麼「原則立場」的問題，而是因為泛民派各政黨的成立宗旨，是為了在「一國兩制」下實現「港人治港」，而不是為了推翻中國共產黨的領導和社會主義制度。改善關係這方面，當然也需要中央政府有相應的姿態和行動。
由普選的特首組織聯合政府
如果泛民派和建制派中的大多數都有共同意願和目標，要在普選後搞好香港管治、發展經濟和改善民生，就可以出現「橫跨性忠誠」的凝聚力。而經普選出來的特首，就扮演着十分重要的角色，即組織及領導聯合政府，例如說，如果他是建制派中人，他可以用建制派為主軸，加上一些泛民人士而建立聯盟，或建制派部分政黨與泛民派部分政黨的聯盟，如果他是中央可接受的泛民人士，他更需要組成建制派部分政黨與泛民派部分政黨的聯盟。所謂聯盟，不單指問責官員和行政會議非官守議員的任命，也包括公營機構和諮詢機構的主席和委員的委任。
因此，將來普選出來的特首，必須具有持平公正、善於調解分歧、團結統籌能力高等質素。
筆者對於香港要建立聯合政府制度的困難不會低估，但如果有這麼多國家的成功實踐經驗，為什麼香港不可能呢？
註：有關多元社會、比較政治制度、聯合民主和聯合政府的研究和理論，可參考Robert Dahl、Juan Linz、Arend Liphart、Gabriel Almond、Ken Gladdish、Harry Eckstein等的著作。
（以特首普選的變局帶動有效管治．之二）
作者是香港政策研究所董事暨行政總裁
在世界各國建立民主政制的過程中，其中一個基本選擇是成立多數黨執政的政府（majoritarian government），還是成立共識政府癶p合政府（consensus or coalition government）。前者是兩大黨輪流執政的制度，一向以英美兩國為範例（但英國現時是自由民主黨與保守黨的聯合政府），後者是由多黨組成聯盟，佔國會的多數及組成內閣，包括歐洲不少國家（德國、法國、意大利、北歐三國、荷蘭、比利時、奧地利、瑞士等）、澳洲、新西蘭、日本、印尼、印度、馬來西亞、泰國、肯尼亞、千里達、巴西、智利、哥倫比亞等等，如果再包括以往有時會出現聯合政府的國家（例如阿根廷、委內瑞拉、烏拉圭），數目將更多。
多元社會重視包容與廣泛代表性
上述國家建立聯合政府制度的原因，除了因為沒有一個大黨可以在大選中取得國會多數議席之外，更多是因為它們是多元社會，意即社會因「區塊間隙」（segmental cleavages）而造成分割的社群。區塊間隙可能具有宗教、民族、意識形態、語言、地域或文化等性質，從而進一步反映在政黨、利益團體、傳播媒體、學校與志願團體等的組織上，因這些區塊間隙而劃分開來的人口群，就成為多元社會中的區塊（segments）。
由於是多元社會的性質，這些國家在民主化過程中甚為重視包容與廣泛代表性的原則，在設計民主體制時都採用比例代表制的選舉方式，所以國會的議席通常由多個政黨瓜分。當中取得較多議席但不過半數的一至兩個政黨，就牽頭與一至兩個小黨組織聯盟政府。
管治效率和可管治性
以往有些政治學者認為，由於聯合政府的政策通常需要聯盟內各政黨通過協商取得共識，因此在管治效率和可管治性（governability）上，與多數黨執政的政府相比會較弱，但事實並非如此。一個有區塊間隙的多元社會，根本不容易產生由兩大黨輪流執政的制度，即使有，長期不能分享政治權力和經濟利益的其他區塊只會激烈對抗政府，令社會更為分裂，政府管治更為困難。反之，由於聯合政府在國會掌握多數票，以內部協商達成共識的政策可保證通過。其他未能進入執政聯盟的政黨，則會力爭在下次國會選舉中取得更多選票，以便有機會可進入新一屆的聯合政府。眾多國家的聯合政府運作經驗，都已充分證明了其管治效率和可管治性不一定比較差。
另方面，基於同質社會而產生的多數黨執政制度，隨着全球一體化和資訊科技的急速發展，以及因經濟民生問題不容易解決得好，都要面對社會趨向多元化的巨大挑戰。英國自1990年以來已多次出現少數黨執政和聯合政府的局面。在美國的總統制下，亦不時出現反對黨控制國會大多數，與總統在國家預算等議案上出現對峙僵局的情况。由於黑人和墨西哥族裔佔人口比例不斷增加，加上例如「茶黨」等新型組織的冒起，美國已出現了新的區塊間隙，向多元社會發展，令多數黨執政制度的管治效率和可管治性增添困難。
香港是多元社會
香港由於曾是英殖民地及是一個國際社會，因此一向是多元社會。港人有不同宗教信仰，而人口雖以華人為主，亦有相當數量的外籍人士、少數族裔，再加上每年增加的新來港內地人士。在意識形態方面，一些人要求盡快實現普選，另一些人則持較審慎的態度，同時，部分港人對中國政府採取接受、接近、支持，以至擁護的態度和立場，另一部分港人因六四事件、貪污腐敗、人權等問題而對中國政府較為負面以至否定。自港英政府在立法會設立功能組別以來，又產生了功能組別的利益團體。這些因不同宗教、民族、語言、文化、意識形態、政制設計等因素所產生的區塊間隙，正好是有需要建立聯合政府的基本因素。
多黨制與行政主導
由於採用比例代表制選舉方式，香港是多黨制，而且各黨在黨員人數方面都很少，在可見的將來，看不到其中有任何兩個政黨有能力發展成為主要大黨，可以輪流執政，何况香港不是「國會制」 （parliamentary system，即由贏得國會多數議席的政黨組織內閣政府）。比例代表制和多黨制既已存在，就不容易取消，暫時亦看不到多黨派合併為兩大政黨的可能。
《基本法》規定行政主導的政體。如果實現特首普選，香港將會是類似美國式的總統制，當然特首沒有總統的軍事和外交權力，而特首委任主要官員都要得到中央政府批准。即使將來某一政黨（或曾是某一政黨）的候選人勝出當選特首，他不可能完全在其政黨內挑選出全部或多數的問責官員，因為無論是中央政府或香港社會都重視均衡參與和用人唯才，更何况沒有一個政黨在可見的將來，能夠培育出足夠的問責官員人才庫。
香港有何凝聚力
香港社會和政黨現時有對峙分裂的情况，似乎不利於建設社會共識及邁向聯合政府。但事實上，雖然傳媒較多報道示威抗議、對抗對罵的消息，社會上及政黨中的溫和、中間及實際的人是佔大多數，而激進民主派或強硬建制派都只佔極少數。
雖然多元社會因多重的區塊間隙而分割，但聯合政府仍能夠在各國成為一種有效和穩定的制度，其中一個有利條件，是有某種「橫跨性忠誠」為整個社會創造出凝聚的力量，例如宗教信仰、民族主義、外來的威脅等。香港是否可以出現這種凝聚力呢？
一直以來，泛民派和建制派的一個主要分歧，是在實現選舉民主的時間和程度上，但一旦2017年實現特首普選，再在其後實現立法會全面普選，這個基本分歧就不再存在或減輕。兩派之間的另一個主要分歧，是在對中國政府的取態和關係方面，但在雙普選相繼實現期間和以後，泛民派光譜中的溫和中間部分，必然要為執政或參與執政作出部署，從而一定要調整、緩和、改善他們與中央政府的關係。這不是改變什麼「原則立場」的問題，而是因為泛民派各政黨的成立宗旨，是為了在「一國兩制」下實現「港人治港」，而不是為了推翻中國共產黨的領導和社會主義制度。改善關係這方面，當然也需要中央政府有相應的姿態和行動。
由普選的特首組織聯合政府
如果泛民派和建制派中的大多數都有共同意願和目標，要在普選後搞好香港管治、發展經濟和改善民生，就可以出現「橫跨性忠誠」的凝聚力。而經普選出來的特首，就扮演着十分重要的角色，即組織及領導聯合政府，例如說，如果他是建制派中人，他可以用建制派為主軸，加上一些泛民人士而建立聯盟，或建制派部分政黨與泛民派部分政黨的聯盟，如果他是中央可接受的泛民人士，他更需要組成建制派部分政黨與泛民派部分政黨的聯盟。所謂聯盟，不單指問責官員和行政會議非官守議員的任命，也包括公營機構和諮詢機構的主席和委員的委任。
因此，將來普選出來的特首，必須具有持平公正、善於調解分歧、團結統籌能力高等質素。
筆者對於香港要建立聯合政府制度的困難不會低估，但如果有這麼多國家的成功實踐經驗，為什麼香港不可能呢？
註：有關多元社會、比較政治制度、聯合民主和聯合政府的研究和理論，可參考Robert Dahl、Juan Linz、Arend Liphart、Gabriel Almond、Ken Gladdish、Harry Eckstein等的著作。
（以特首普選的變局帶動有效管治．之二）
作者是香港政策研究所董事暨行政總裁
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