垃圾徵費：12年前的教訓 蔡子強

【明報專訊】政府在9月尾發出諮詢文件，建議開徵垃圾收費，至今已經兩個月，輿論對此反應大致平靜，政府是否就此可以放下心頭大石呢﹖可持續發展委員會主席陳智思更曾表示，近日聽到不少對垃圾徵費的意見，不少人對徵費並不反感，只是強調要公平，情况比想像中容易和理想，這又是否表示「輕舟已過萬重山」呢？

先聽我憶述一件政壇往事。那已經是12年前的事了，我相信記得的人未必很多。


諮詢期風平浪靜，臨門一腳突起惡浪

2001年6月20日，當時的工商局長周德熙在立法會上向公眾道歉，並表示自己對此事「感到強烈內疚」。那是什麼事如此「大陣仗」﹖原來那是《知識產權規例》。


尊重知識產權，本是應有之義，也分屬政治正確，亦是世界潮流，所以在諮詢期間，也算是風平浪靜，反對聲音寥寥可數，就算當法例草案上到立法會，由草案委員會審議時，仍然是一樣無風無浪。但到了最後臨門一腳，要投票通過時，卻忽然被媒體炒熱，原來如果法例獲得通過，那麼連影印報章，無論是老師給學生影印作教學材料，又或者受訪者為自己的訪問影印留底，都會墮入法網，可謂極度擾民，頓時讓社會嘩然，以至一片慌亂，於是輿論（當然包括尊貴的議員）紛紛譴責苛政擾民，主事官員被罵得狗血淋頭。結果不單要臨急臨忙修訂，更弄出周德熙在立法會上向公眾道歉的一幕。


為何政府會落得如此狼狽？是因為政府諮詢不足，官員因為輕率和疏忽而出事？

當年有份參與其事的官員告訴我，周德熙是一位盡責的局長，當時諮詢工作也算做足，不能簡單把責任都推向周身上。那麼為何會鬧出這樣一個「大頭佛」來呢？官員事後分析，那是因為諮詢期間，「針未拮到肉未知痛」，於是議員、政黨、公眾，以及輿論，只會從抽象原則出發，「務虛」一番，但求政治正確，而未對政策細節措施有足夠的警覺，到了臨門一腳，「殺到埋身」，大家才從實際利害着眼，才會發現政策原來是如此擾民，也一下子從本來水波不興變成惡浪滔天的局面，致令原本支持的議員和政黨，也一下子倒戈，紛紛踩多一腳。（還是民主黨的單仲偕夠義氣，作為有關草案委員會主席的他，最後也陪同周德熙，一起就其審議疏忽向公眾道歉，一起負荊請罪。）


「針未拮到肉」，公眾未必警覺擾民

12年後，今天一樣有一個，第一眼看去，分屬政治正確，從大原則出發乃應有之義，但實行起上來，論擾民程度，比前述知識產權如影印問題，有過之而無不及的政策，那就是垃圾徵費。


兩個月前，我在本專欄撰寫過一篇題為〈當街上再也找不到垃圾桶〉的評論，把垃圾徵費的擾民地方一一指出，例如：

•為了避免讓市民走「法律隙」，減少在街上放垃圾桶，甚至最終索性不放垃圾桶，為市民逛街時帶來極大的不便，甚至讓街道處處出現垃圾崗；

•周圍安裝閉路電視，監察市民非法拋棄垃圾，侵犯公眾私隱，讓香港慢慢成了「big brother is watching」之類的警察國度﹖

•政策帶來大量的行政和執法成本。


就垃圾徵費諮詢，至今已經兩個月，輿論對此反應大致平靜，但是否就表示公眾大致認同？又或者，12年前的一幕，今天又會否重演呢？

我看到了一個隱憂。


11月初，中大亞太研究所發表了一個探討市民對垃圾徵費看法的民意調查，當中顯示，在824位受訪者當中，有55%原則上贊成引入垃圾徵費，16.8%則不贊成。相信，這當然是對主事官員有鼓勵作用的數字。但同一個調查亦顯示，有45%市民反對減少公共垃圾桶的數目，以杜絕非法棄置家居垃圾的情况。這裏顯示，前後兩者出現了一個落差，那很有可能是受訪者在抽象層次認同環保，諸如因為政治正確的原因，因而贊同垃圾徵費，但到了具體層次，卻認為減少垃圾桶太過擾民（遑論索性不放垃圾桶）。


因此，理想和現實出現了一個差距，12年前的那一幕，又隱隱然成了一個揮之不去的夢魘。


只望12年的一幕不會重演

在我有限的接觸之中，今次垃圾徵費主事的官員，都是謙謙君子，願意耐心和誠懇的聽反對意見。我固然對垃圾徵費有所保留，但卻也不是「一反到底，有你冇我」的死硬派，在本欄一而再的寫這個題目，只是希望把政策的負面因素和擾民之處，早早指出，及早引爆，讓公眾可以有足夠的心理準備，盡量避免再次出現一下子由水波不興變成惡浪滔天的局面（雖然我對此還是十分悲觀），更不希望見到的，是12年前尷尬的一幕，今天再次重演，讓官員再次無端端碰得一鼻子灰。於是我沒有把文章寫得尖酸刻薄，只是心平氣和的講道理，就算是表達一點的善意。


說過了12年前的教訓，我還想藉着這個機會，一併回應一下坊間的一些觀點。


垃圾徵費能產生「Shaming effect」﹖

有朋友撰文說：「垃圾徵費制度的最大作用，在於它的負面標籤作用（Shaming effect），就是說，徵費就是要清楚告訴我們，製造大量垃圾是一種不當的行為……」

究竟垃圾徵費是否可以如這位朋友所言，起到一種「Shaming effect」，讓人們為製造垃圾而感到羞愧呢﹖當朋友要為此簡單下定論時，我建議大家先看看以下一本書，那是前些時候筆者曾在本專欄向讀者介紹過的一本書——哈佛大學名教授桑德爾（Michael Sandel）在去年出版的《What Money Can't Buy: the Moral Limits of Markets》（中譯本《錢買不到的東西》）。


桑德爾在書中指出，有時當提供金錢誘因時，反而會導致反效果，那不是鼓勵一些美好的事物和行為更多的出現，反而是減少了出現；同樣，有時對某行為予以罰款時，反而會讓行為本來的罪疚感因此消失。書中第三章〈市場如何排擠道德〉，提到以下一個以色列學者所做過的實驗及其結果：


「對遲接孩子的父母處以罰款，並不能減少遲到父母的數目，反而使該數字增加。事實上，遲接孩子的情况幾乎培增，家長將這種罰款視為他們願意支付的一種費用。不止如此，在大約12周之後，當託兒所取消罰款制度，新增的遲到人數並未回跌，仍然居高不下。事實證明，一旦以錢解決這個手段侵蝕了應該準時出現的道德責任，過去的責任感是很難重振的。」（見中文版頁150-151）


換句話說，罰款不一定能起到「Shaming effect」，有時反而會讓當事人覺得，既已付款，也就兩不虧欠，連內疚感都沒了，也就更加心安理得的繼續做下去。


當然，我不是說垃圾徵費反而會增加垃圾量，我只是想指出，徵費制度不一定會產生朋友口中的「Shaming effect」。反而有人或會認為，既然已經付鈔，自然有人會幫我解決問題，製造垃圾也天經地義。「香港地」，覺得「付了錢便大晒」的暴發戶，大家還見得少嗎？


朋友亦認為，生態災難迫在眉睫，現時已經出現迫爆堆填區的局面，面對垃圾圍城，難道大家可以坐視不理，什麼也不做﹖因此垃圾徵費已是刻不容緩。但我卻想指出，擺在前面是否只得擴建堆填區vs.垃圾徵費、非黑即白的二元選擇？會否還有第三條道路？我支持興建焚化爐，具體理由在上一篇文章已有提及，這裏不贅。


蔡子強

中文大學政治與行政學系高級講師