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【明報專訊】香港終審法院在12月17日於《孔允明案》的判決，使中國內地來港的新移民享有的社會福利方面的權利成為香港輿論的關注點。本文旨在分析這個判決的法理觀點，希望能有助於社會人士進一步討論有關問題和評估這個判決的影響。我會提出以下的論點：雖然本案確屬於香港終審法院積極行使其「違憲審查權」的例子之一，但終院在本案中所表現的立場並非十分激進，本案確立的法理原則對香港現有社會福利制度和政策的衝擊估計是有限的。
對香港衝擊估計有限
《基本法》第36條規定「香港居民有依法享受社會福利的權利」，終院在本案作出判決之前，此條文並未曾被法院採用為用以審查以至推翻香港政府所實施的社會福利政策或措施的法理依據，主要是由於享受社會福利的權利的內容和範圍難以由法院清晰界定，故法院會尊重政府就有關問題作出的決策。在法理層面，終院在《孔允明案》的判決的重大突破是，終院認為《基本法》第36條應與第145條（關於政府可「在原有社會福利制度的基礎上……制定其發展、改進的政策」）放在一起作合併解釋，其結果是第36條保障香港居民在1997年《基本法》開始實施時根據當時的有關政策享有的社會福利的權利，1997年後，如有關權利被削減，法院可根據「比例原則」（或譯為「相稱性原則」，即proportionality）對有關的政策改變進行審查（即一般所謂「司法覆核」或「違憲審查」），法院如認為政府對有關權利的削減並無足夠理據，便可裁定它為違憲和無效。
在本案中，受到司法審查的政策調整是政府在2004年作出的決定，把原來新移民來港定居1年後便有資格申請「綜援」的政策中「1年」的規定，改為「7年」。終院認為這個對於在1997年已存在的有關權利的削減「明顯地沒有合理基礎」，而且與通過取得「單程通行證」從內地來港定居以實現家庭團聚的移民制度背後的目標相矛盾。終院又認為政府在本案中未有提供足夠數據證明，此項政策調整真正有助於維持香港的社會保障制度在財政方面的可持續性。因此，終院最終裁定此政策調整為違憲和無效。
四點顯示 法理觀點並非十分激進
不少社會人士就這次判決對香港現有社會福利政策的可能衝擊表示關注，我認為毋須過分擔心，因為這個判決的以下幾點顯示它的法理觀點並非十分激進。
首先，這個判決並不明示或暗示香港永久性居民和其他居民（如居港未滿7年的新移民）在社會福利方面的權利必須平等。
第二，本判決的法理原則只適用於在1997年已經存在、而在後來被削減的社會福利方面的權利。
第三，即使是在1997年已經存在的與社會福利有關的安排，也並非一定受到《基本法》第36條的保障，因為終院在本案判辭明確指出，由於「綜援」涉及的是最基本的生活條件的保障，它明顯屬於第36條保障的範圍，至於有什麼其他社會福利措施也受到第36條的保護，終院在本案中並無表示其意見。
第四，終院在本案的判辭中表明，第36條所保障的社會福利的權利，並非類似人身自由、言論自由等基本權利，法院在審查涉及社會福利的權利的政府政策時，會給予政府相當寬闊的酌情決定權，除非有關政策根本並不促進正當的社會政策目標或明顯地缺乏合理依據，否則法院還是會尊重政府在制定社會政策上的裁量權，而不會通過司法覆核作出干預。
《基本法》無否定港府參與審批移民
最後，由於本案涉及香港政府對於從內地來港的新移民的政策，一些社會人士提出香港入境當局是否應享有對這些移民來港的審批權的問題。在這方面，《基本法》第22條規定，從內地來港「須辦理批准手續」，來港「定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」。由此可見，《基本法》並無否定香港特區政府參與審查和決定任何一名內地居民能否移民香港的可能性，就此問題，我們完全可以作進一步的研究。
■稿例
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對香港衝擊估計有限
《基本法》第36條規定「香港居民有依法享受社會福利的權利」，終院在本案作出判決之前，此條文並未曾被法院採用為用以審查以至推翻香港政府所實施的社會福利政策或措施的法理依據，主要是由於享受社會福利的權利的內容和範圍難以由法院清晰界定，故法院會尊重政府就有關問題作出的決策。在法理層面，終院在《孔允明案》的判決的重大突破是，終院認為《基本法》第36條應與第145條（關於政府可「在原有社會福利制度的基礎上……制定其發展、改進的政策」）放在一起作合併解釋，其結果是第36條保障香港居民在1997年《基本法》開始實施時根據當時的有關政策享有的社會福利的權利，1997年後，如有關權利被削減，法院可根據「比例原則」（或譯為「相稱性原則」，即proportionality）對有關的政策改變進行審查（即一般所謂「司法覆核」或「違憲審查」），法院如認為政府對有關權利的削減並無足夠理據，便可裁定它為違憲和無效。
在本案中，受到司法審查的政策調整是政府在2004年作出的決定，把原來新移民來港定居1年後便有資格申請「綜援」的政策中「1年」的規定，改為「7年」。終院認為這個對於在1997年已存在的有關權利的削減「明顯地沒有合理基礎」，而且與通過取得「單程通行證」從內地來港定居以實現家庭團聚的移民制度背後的目標相矛盾。終院又認為政府在本案中未有提供足夠數據證明，此項政策調整真正有助於維持香港的社會保障制度在財政方面的可持續性。因此，終院最終裁定此政策調整為違憲和無效。
四點顯示 法理觀點並非十分激進
不少社會人士就這次判決對香港現有社會福利政策的可能衝擊表示關注，我認為毋須過分擔心，因為這個判決的以下幾點顯示它的法理觀點並非十分激進。
首先，這個判決並不明示或暗示香港永久性居民和其他居民（如居港未滿7年的新移民）在社會福利方面的權利必須平等。
第二，本判決的法理原則只適用於在1997年已經存在、而在後來被削減的社會福利方面的權利。
第三，即使是在1997年已經存在的與社會福利有關的安排，也並非一定受到《基本法》第36條的保障，因為終院在本案判辭明確指出，由於「綜援」涉及的是最基本的生活條件的保障，它明顯屬於第36條保障的範圍，至於有什麼其他社會福利措施也受到第36條的保護，終院在本案中並無表示其意見。
第四，終院在本案的判辭中表明，第36條所保障的社會福利的權利，並非類似人身自由、言論自由等基本權利，法院在審查涉及社會福利的權利的政府政策時，會給予政府相當寬闊的酌情決定權，除非有關政策根本並不促進正當的社會政策目標或明顯地缺乏合理依據，否則法院還是會尊重政府在制定社會政策上的裁量權，而不會通過司法覆核作出干預。
《基本法》無否定港府參與審批移民
最後，由於本案涉及香港政府對於從內地來港的新移民的政策，一些社會人士提出香港入境當局是否應享有對這些移民來港的審批權的問題。在這方面，《基本法》第22條規定，從內地來港「須辦理批准手續」，來港「定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定」。由此可見，《基本法》並無否定香港特區政府參與審查和決定任何一名內地居民能否移民香港的可能性，就此問題，我們完全可以作進一步的研究。
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