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【明報專訊】按照香港《基本法》、8•31決定，特區政府提出的普選法案規定了香港特區行政長官普選制度，包括提名委員會的組成、提名委員會提名行政長官候選人的辦法、全港合資格選民一人一票選舉行政長官人選的辦法等內容，具有鮮明的香港特色，是一套民主、開放、公平、公正的制度。結合普選法案和特區政府公開闡述的本地立法意向，行政長官普選制度可以概括為「兩個步驟」、「六個要點」。「兩個步驟」是提名的民主程序分為推薦和提名兩個步驟，這裏我就不展開講了，我簡要介紹一下「六個要點」：
（一）提名委員會的組成
行政長官普選時，首先要組成一個有廣泛代表性的提名委員會，普選法案第二條和第三條對此作出了明確的規定，這些規定概括為通俗一句話，就是把現在的選舉委員會「翻牌」規定為提名委員會。提名委員會由社會各方面代表組成，遵循了廣泛代表性和均衡參與兩項原則。其中，廣泛代表性原則體現在3個方面：一是前三個界別劃分為32個界別分組，其中有30個界別分組是行業和專業界別分組。1998年成立選舉委員會以來的歷次政改諮詢中，沒有哪個行業或專業提出選舉委員會需要納入其代表，這說明30個界別分組已經涵蓋了社會的各行各業，具有廣泛代表性。二是提名委員會委員以行業和專業的代表為主體，作為一種必要補充，創設了勞工和宗教兩個界別分組，這也是提名委員會廣泛代表性一個重要體現。三是第四個界別劃分為6個界別分組，這些界別分組的組成人員本身就是民意代表，同樣具有廣泛代表性。均衡參與原則既體現在提名委員會各界別和界別分組的設置和劃分，也體現在名額分配上。其中，名額分配秉持「雙重均衡參與」，即四大界別人數均等，都是300人，每個界別內的界別分組（除第四界別的當然委員和鄉議局議員較少外）人數亦大致均等，第一界別內的各界別分組委員名額為16、17或18人，第二界別內的各界別分組均為30人，第三界別內的各界別分組均為60人，第四界別的港九區議會議員、新界區議會議員和港區全國政協委員的代表分別為57、60、51人。參照歷次選舉委員會的組成情况，可以預見，提名委員會貫徹廣泛代表性和均衡參與原則，使得香港社會的任何政治團體和利益團體均無法控制該委員會，為提名委員會提名香港社會各方面都能接受的行政長官候選人奠定了基礎。
（二）聯名推薦參選人設上下限
按照普選法案的規定，任何人要成為行政長官參選人，都必須獲得不少於120名不多於240名提名委員會委員聯合推薦，即對委員聯名推薦設上下限，下限是120名，上限是240名，這個聯名推薦人數是按照提名委員會總人數的10%和20%確定的。下限為120名，既可以確保有多個參選人供提名委員會考慮提名，也可避免產生過多參選人，導致提名委員會在提名階段由於票數分散，難以聚焦提出2至3名行政長官候選人。上限為240人，是總結了歷次行政長官選舉的經驗，目的是不讓個別參選人採取盡可能多地獲取委員推薦的策略，擠壓其他人獲得推薦的空間，導致參選人數量不足的情况，以增強提名程式的競爭性。聯名推薦設上下限實際上規範了參選人的人數，即假設每名參選人都只獲得120名委員推薦，則最多可產生10名參選人，假設每名參選人都獲得240名委員的推薦，則最少也可產生5名參選人。
（三）提名採取無記名投票
按照普選法案的規定，提名階段實行無記名投票。這一規定與提名委員會委員以個人身分履行職責規定相銜接，目的是保障提名委員會委員在履行提名職責時自由地表達其意志，同時也是為了消除香港社會對提名程式受到操控的擔心。從長遠來講，提名階段採用無記名投票的辦法，有利於增強提名委員會的公信力，從而確保提名委員會提名行政長官候選人的制度長期實施。
（四）每名委員可投2至N票
按照普選法案的規定，每位委員至少必須投票支持兩名參選人，最多可投票支持全部參選人，香港社會形象地稱之為2至N票。要求最少必須投票支持兩名參選人，主要目的是為了順利產生2至3名候選人。如果不作此規定，不少提名委員會委員很可能會只投票支持一名參選人，這樣將難於產生2至3名候選人。要求每名委員最少支持兩名參選人，雖然不能確保一輪投票就可以產生法定數量的候選人，但可以有效提高產生2至3名候選人的機會。規定每位委員最多可以投與參選人數目相同的票數，則充分體現了制度的民主性，理論上不能排除所有參選人都可以得到提名委員會過半數以上支援的情况。提名階段採用無記名投票的辦法，而且每位委員有可能投票支持全部參選人，這就使得誰也摸不準其他委員要投多少票、投票支持哪幾位參選人，也就難於預計投票結果，可以最大限度地抑制策略性投票，使提名結果真實地反映提名委員會委員的偏好和意志，更好地體現機構提名的性質。從法律上講，提名委員會的職責是提名行政長官候選人供全港選舉，每名提名委員會委員必須至少投票選擇兩名參選人，是其負有的憲制責任，而且也使提名和選舉嚴格區分開來。
（五）得票較多2至3人成為候選人
按照普選法案的規定，行政長官候選人為2至3名，而按照普選法案規定的提名辦法，在一輪投票後，有可能出現四種情况：一是有2名或3名參選人獲得全體委員過半數支持，則直接產生行政長官候選人；二是有超過3名參選人獲得全體委員過半數支持，則得票靠前的3名參選人確定為行政長官候選人；三是沒有參選人獲得全體委員過半數支持，這種情况要重啓提名程式；四是只有一名參選人獲得全體委員過半數支持，這種情况是重啓提名程式還是再補充提名1至2名候選人，需要進一步研究。特區政府在公布普選法案時表示，這些內容將來在本地立法階段作出明確規定。
（六）相對多數當選制度
普選法案第五條規定了一人一票選舉行政長官的安排，特區政府在公布普選法案時表示，將來本地立法將規定採用相對多數當選制度。在第二輪政改諮詢中，香港社會提出的當選制度主要有兩種，即相對多數當選制和絕對多數當選制。按照普選法案，將來行政長官候選人可能是2名，也可能是3名。在候選人為2名的情况下，無論規定相對多數當選制還是絕對多數當選制，其結果是一樣的，即只需要進行一輪投票，必然有一名候選人獲得有效選票的過半數而當選。在候選人為3名的情况下，如果有一名候選人獲得有效票的過半數，他就當選，相對多數當選制與絕對多數當選制也沒有差別，只是在沒有人獲得有效票過半數的情况下，相對多數當選制與絕對多數當選制才有根本區別：在相對多數當選制下，得票最多者當選，在絕對多數當選制下，沒有人當選，得票最多的兩人進入第二輪選舉。主張絕對多數當選制的一個理由是，可以提高行政長官的社會認受性。根據實行絕對多數當選制的國家的選舉實踐，如果第一輪投票沒有人獲得有效票過半數當選，得票最多的兩名候選人進入第二輪投票，在第二輪投票中當選者未必能夠獲得更高的社會認受性，而且兩輪投票導致選舉時間拉長，不僅會給選舉的組織工作帶來巨大壓力，也會大大增加選舉的不穩定和不確定性。香港首次實行行政長官普選，當選制度設計應穩妥簡明，以盡量減低選舉的各種風險，因此，採取相對多數當選制是最為穩妥的辦法。
介紹了行政長官普選制度的要點，我想講一講我在參與研究香港普選問題時的體會，這就是：好在香港基本法有一個提名委員會的規定，否則，在香港當前的社會政治生態下，根本沒有條件實現普選。我跟一些香港朋友說，設想一下，如果沒有提名委員會的規定，在香港搞政黨提名、公民提名，會不會出現香港普選之日就是玩完之時的情况？現在還沒有普選，反對派已經把香港折騰得不行，大家知道，普選過程就是一種全社會的深度政治動員過程，要再給他們提供這樣一個平台，屆時的政治局面大家都可以想到。所以，香港要實行行政長官普選，離開提名委員會不行，要確保普選取得成功，離開普選法案的規定不行。正如張曉明主任最近發表的文章指出的，普選法案規定的行政長官普選制度是最好的普選制度，一是符合香港基本法規定和8•31決定，二是切合香港實際情况，三是體現了民主、開放、公平、公正原則。在這裏，我想就第三點展開講一下。
體現了民主開放公平公正原則
首先是民主。西方民主理論所講的民主，通常都只講選舉階段的民主，而不講候選人產生階段的民主。因為大多數國家或地區的普選實行的是政黨提名，這種提名程式大多數是不公開的，即使是美國民主黨、共和黨有一個提名總統候選人的公開程式，在黨內也還有超級提名票。按照基本法、8•31決定提出的行政長官普選制度，不僅講選舉階段的民主，還講提名候選人階段的民主。提名委員會由四大界別1200人組成，涵蓋社會各界的精英，具有廣泛代表性，這是提名程序民主性的基礎；參選人要獲得過半數提名委員會委員支持成為候選人，符合少數服從多數的民主原則；提名產生2至3名候選人，排除了只有一名候選人自動當選的情况，保證了行政長官人選都要經過一人一票選舉產生，保證了選舉的競爭性，符合選舉民主的核心要求。
其次是開放。在行政長官候選人提名制度下，符合法定的行政長官任職資格的人，都可以向提名委員會委員爭取提名，也就是說，提名程序是完全開放的。在爭取提名過程中，在聯名推薦階段，不少於120名且不多於240名委員聯名推薦是公開、透明的，雖然最後提名階段採用無記名投票的方式，但特區政府在公布普選法案時已經提出，提名委員會提名過程中，將提供適當的平台讓參選人有公平以及充分的機會向提名委員會全體委員以至廣大市民大衆解釋其政綱和理念，爭取支持，確保參選人爭取提名的過程是公開透明的。
第三是公平。行政長官候選人提名制度下，對任何符合法定資格的人爭取提名沒有不合理限制，在此基礎上，提名制度在4個層面體現了平等性：一是任何符合法定資格的人都要以個人身分向提名委員會爭取提名，身分是平等的；二是任何符合法定資格的人要成為參選人，都必須有不少於120名且不多於240名委員的聯名推薦，「入閘」的條件是平等的；三是任何人獲推薦成為參選人之後，都可以在同樣的平台上向提名委員會以至香港社會解釋其政綱和理念，爭取支持，機會是平等的；四是參選人必須獲得提名委員會全體委員會過半數支持才能成為候選人，「出閘」的條件是平等的。最重要的是，按照普選法案的規定，提名委員會的廣泛代表性意味着其組成人員的背景高度多元化的，前面講過，任何政治團體或利益團體都不可能控制提名委員會，確保了上述平等性的實現。
第四是公正。反對派掛在嘴邊的一句話是，他們在香港社會有很多人支持，他們的人要是不能成為行政長官候選人，就不合理。我說反對派的人不能成為行政長官候選人，不僅合理，而且是歷史的正義，現實的公正。因為反對派企圖通過普選奪取香港特區的管治權，進而把香港變成獨立政治實體或者推翻中央政權，我們要貫徹落實「一國兩制」，維護國家的主權、安全、發展利益，保持香港的長期繁榮穩定，就不能讓這樣的人成為行政長官候選人，不能允許他們通過普選成為行政長官。簡單一句話，我們要搞「一國兩制」，反對派不要「一國兩制」，不讓這種人當行政長官，不僅合理，而且公正。我們希望而且相信提名委員會不會提名與中央對抗的人作為行政長官候選人，但說到底，普選法案把提名權交給1200名香港各界人士組成的提名委員會，由這個委員會來判斷哪些人不符合愛國愛港標準從而不適合成為行政長官候選人，這是對廣大香港居民的充分信任，在程序上也符合正義原則，同樣是公正的。
作者為全國人大法工委副主任
（此文為作者在5月20日深圳一個有關香港政改座談會上的發言摘要）
（一）提名委員會的組成
行政長官普選時，首先要組成一個有廣泛代表性的提名委員會，普選法案第二條和第三條對此作出了明確的規定，這些規定概括為通俗一句話，就是把現在的選舉委員會「翻牌」規定為提名委員會。提名委員會由社會各方面代表組成，遵循了廣泛代表性和均衡參與兩項原則。其中，廣泛代表性原則體現在3個方面：一是前三個界別劃分為32個界別分組，其中有30個界別分組是行業和專業界別分組。1998年成立選舉委員會以來的歷次政改諮詢中，沒有哪個行業或專業提出選舉委員會需要納入其代表，這說明30個界別分組已經涵蓋了社會的各行各業，具有廣泛代表性。二是提名委員會委員以行業和專業的代表為主體，作為一種必要補充，創設了勞工和宗教兩個界別分組，這也是提名委員會廣泛代表性一個重要體現。三是第四個界別劃分為6個界別分組，這些界別分組的組成人員本身就是民意代表，同樣具有廣泛代表性。均衡參與原則既體現在提名委員會各界別和界別分組的設置和劃分，也體現在名額分配上。其中，名額分配秉持「雙重均衡參與」，即四大界別人數均等，都是300人，每個界別內的界別分組（除第四界別的當然委員和鄉議局議員較少外）人數亦大致均等，第一界別內的各界別分組委員名額為16、17或18人，第二界別內的各界別分組均為30人，第三界別內的各界別分組均為60人，第四界別的港九區議會議員、新界區議會議員和港區全國政協委員的代表分別為57、60、51人。參照歷次選舉委員會的組成情况，可以預見，提名委員會貫徹廣泛代表性和均衡參與原則，使得香港社會的任何政治團體和利益團體均無法控制該委員會，為提名委員會提名香港社會各方面都能接受的行政長官候選人奠定了基礎。
（二）聯名推薦參選人設上下限
按照普選法案的規定，任何人要成為行政長官參選人，都必須獲得不少於120名不多於240名提名委員會委員聯合推薦，即對委員聯名推薦設上下限，下限是120名，上限是240名，這個聯名推薦人數是按照提名委員會總人數的10%和20%確定的。下限為120名，既可以確保有多個參選人供提名委員會考慮提名，也可避免產生過多參選人，導致提名委員會在提名階段由於票數分散，難以聚焦提出2至3名行政長官候選人。上限為240人，是總結了歷次行政長官選舉的經驗，目的是不讓個別參選人採取盡可能多地獲取委員推薦的策略，擠壓其他人獲得推薦的空間，導致參選人數量不足的情况，以增強提名程式的競爭性。聯名推薦設上下限實際上規範了參選人的人數，即假設每名參選人都只獲得120名委員推薦，則最多可產生10名參選人，假設每名參選人都獲得240名委員的推薦，則最少也可產生5名參選人。
（三）提名採取無記名投票
按照普選法案的規定，提名階段實行無記名投票。這一規定與提名委員會委員以個人身分履行職責規定相銜接，目的是保障提名委員會委員在履行提名職責時自由地表達其意志，同時也是為了消除香港社會對提名程式受到操控的擔心。從長遠來講，提名階段採用無記名投票的辦法，有利於增強提名委員會的公信力，從而確保提名委員會提名行政長官候選人的制度長期實施。
（四）每名委員可投2至N票
按照普選法案的規定，每位委員至少必須投票支持兩名參選人，最多可投票支持全部參選人，香港社會形象地稱之為2至N票。要求最少必須投票支持兩名參選人，主要目的是為了順利產生2至3名候選人。如果不作此規定，不少提名委員會委員很可能會只投票支持一名參選人，這樣將難於產生2至3名候選人。要求每名委員最少支持兩名參選人，雖然不能確保一輪投票就可以產生法定數量的候選人，但可以有效提高產生2至3名候選人的機會。規定每位委員最多可以投與參選人數目相同的票數，則充分體現了制度的民主性，理論上不能排除所有參選人都可以得到提名委員會過半數以上支援的情况。提名階段採用無記名投票的辦法，而且每位委員有可能投票支持全部參選人，這就使得誰也摸不準其他委員要投多少票、投票支持哪幾位參選人，也就難於預計投票結果，可以最大限度地抑制策略性投票，使提名結果真實地反映提名委員會委員的偏好和意志，更好地體現機構提名的性質。從法律上講，提名委員會的職責是提名行政長官候選人供全港選舉，每名提名委員會委員必須至少投票選擇兩名參選人，是其負有的憲制責任，而且也使提名和選舉嚴格區分開來。
（五）得票較多2至3人成為候選人
按照普選法案的規定，行政長官候選人為2至3名，而按照普選法案規定的提名辦法，在一輪投票後，有可能出現四種情况：一是有2名或3名參選人獲得全體委員過半數支持，則直接產生行政長官候選人；二是有超過3名參選人獲得全體委員過半數支持，則得票靠前的3名參選人確定為行政長官候選人；三是沒有參選人獲得全體委員過半數支持，這種情况要重啓提名程式；四是只有一名參選人獲得全體委員過半數支持，這種情况是重啓提名程式還是再補充提名1至2名候選人，需要進一步研究。特區政府在公布普選法案時表示，這些內容將來在本地立法階段作出明確規定。
（六）相對多數當選制度
普選法案第五條規定了一人一票選舉行政長官的安排，特區政府在公布普選法案時表示，將來本地立法將規定採用相對多數當選制度。在第二輪政改諮詢中，香港社會提出的當選制度主要有兩種，即相對多數當選制和絕對多數當選制。按照普選法案，將來行政長官候選人可能是2名，也可能是3名。在候選人為2名的情况下，無論規定相對多數當選制還是絕對多數當選制，其結果是一樣的，即只需要進行一輪投票，必然有一名候選人獲得有效選票的過半數而當選。在候選人為3名的情况下，如果有一名候選人獲得有效票的過半數，他就當選，相對多數當選制與絕對多數當選制也沒有差別，只是在沒有人獲得有效票過半數的情况下，相對多數當選制與絕對多數當選制才有根本區別：在相對多數當選制下，得票最多者當選，在絕對多數當選制下，沒有人當選，得票最多的兩人進入第二輪選舉。主張絕對多數當選制的一個理由是，可以提高行政長官的社會認受性。根據實行絕對多數當選制的國家的選舉實踐，如果第一輪投票沒有人獲得有效票過半數當選，得票最多的兩名候選人進入第二輪投票，在第二輪投票中當選者未必能夠獲得更高的社會認受性，而且兩輪投票導致選舉時間拉長，不僅會給選舉的組織工作帶來巨大壓力，也會大大增加選舉的不穩定和不確定性。香港首次實行行政長官普選，當選制度設計應穩妥簡明，以盡量減低選舉的各種風險，因此，採取相對多數當選制是最為穩妥的辦法。
介紹了行政長官普選制度的要點，我想講一講我在參與研究香港普選問題時的體會，這就是：好在香港基本法有一個提名委員會的規定，否則，在香港當前的社會政治生態下，根本沒有條件實現普選。我跟一些香港朋友說，設想一下，如果沒有提名委員會的規定，在香港搞政黨提名、公民提名，會不會出現香港普選之日就是玩完之時的情况？現在還沒有普選，反對派已經把香港折騰得不行，大家知道，普選過程就是一種全社會的深度政治動員過程，要再給他們提供這樣一個平台，屆時的政治局面大家都可以想到。所以，香港要實行行政長官普選，離開提名委員會不行，要確保普選取得成功，離開普選法案的規定不行。正如張曉明主任最近發表的文章指出的，普選法案規定的行政長官普選制度是最好的普選制度，一是符合香港基本法規定和8•31決定，二是切合香港實際情况，三是體現了民主、開放、公平、公正原則。在這裏，我想就第三點展開講一下。
體現了民主開放公平公正原則
首先是民主。西方民主理論所講的民主，通常都只講選舉階段的民主，而不講候選人產生階段的民主。因為大多數國家或地區的普選實行的是政黨提名，這種提名程式大多數是不公開的，即使是美國民主黨、共和黨有一個提名總統候選人的公開程式，在黨內也還有超級提名票。按照基本法、8•31決定提出的行政長官普選制度，不僅講選舉階段的民主，還講提名候選人階段的民主。提名委員會由四大界別1200人組成，涵蓋社會各界的精英，具有廣泛代表性，這是提名程序民主性的基礎；參選人要獲得過半數提名委員會委員支持成為候選人，符合少數服從多數的民主原則；提名產生2至3名候選人，排除了只有一名候選人自動當選的情况，保證了行政長官人選都要經過一人一票選舉產生，保證了選舉的競爭性，符合選舉民主的核心要求。
其次是開放。在行政長官候選人提名制度下，符合法定的行政長官任職資格的人，都可以向提名委員會委員爭取提名，也就是說，提名程序是完全開放的。在爭取提名過程中，在聯名推薦階段，不少於120名且不多於240名委員聯名推薦是公開、透明的，雖然最後提名階段採用無記名投票的方式，但特區政府在公布普選法案時已經提出，提名委員會提名過程中，將提供適當的平台讓參選人有公平以及充分的機會向提名委員會全體委員以至廣大市民大衆解釋其政綱和理念，爭取支持，確保參選人爭取提名的過程是公開透明的。
第三是公平。行政長官候選人提名制度下，對任何符合法定資格的人爭取提名沒有不合理限制，在此基礎上，提名制度在4個層面體現了平等性：一是任何符合法定資格的人都要以個人身分向提名委員會爭取提名，身分是平等的；二是任何符合法定資格的人要成為參選人，都必須有不少於120名且不多於240名委員的聯名推薦，「入閘」的條件是平等的；三是任何人獲推薦成為參選人之後，都可以在同樣的平台上向提名委員會以至香港社會解釋其政綱和理念，爭取支持，機會是平等的；四是參選人必須獲得提名委員會全體委員會過半數支持才能成為候選人，「出閘」的條件是平等的。最重要的是，按照普選法案的規定，提名委員會的廣泛代表性意味着其組成人員的背景高度多元化的，前面講過，任何政治團體或利益團體都不可能控制提名委員會，確保了上述平等性的實現。
第四是公正。反對派掛在嘴邊的一句話是，他們在香港社會有很多人支持，他們的人要是不能成為行政長官候選人，就不合理。我說反對派的人不能成為行政長官候選人，不僅合理，而且是歷史的正義，現實的公正。因為反對派企圖通過普選奪取香港特區的管治權，進而把香港變成獨立政治實體或者推翻中央政權，我們要貫徹落實「一國兩制」，維護國家的主權、安全、發展利益，保持香港的長期繁榮穩定，就不能讓這樣的人成為行政長官候選人，不能允許他們通過普選成為行政長官。簡單一句話，我們要搞「一國兩制」，反對派不要「一國兩制」，不讓這種人當行政長官，不僅合理，而且公正。我們希望而且相信提名委員會不會提名與中央對抗的人作為行政長官候選人，但說到底，普選法案把提名權交給1200名香港各界人士組成的提名委員會，由這個委員會來判斷哪些人不符合愛國愛港標準從而不適合成為行政長官候選人，這是對廣大香港居民的充分信任，在程序上也符合正義原則，同樣是公正的。
作者為全國人大法工委副主任
（此文為作者在5月20日深圳一個有關香港政改座談會上的發言摘要）
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